En la misma semana la Comisión Europea ha lanzado una primera emisión de bonos Next Generation EU por valor de 20.000 millones de euros con vencimiento a 10 años, que ha tenido una excelente acogida en los mercados (con una demanda siete veces superior), y ha anunciado la aprobación del Plan de Recuperación y Resiliencia de España. Si el Consejo de la UE, como es previsible, aprueba la propuesta de la Comisión, pronto España dispondrá de fondos y podrá comenzar a ejecutar proyectos… y reformas.
Jean-Claude Juncker solía decir, al hablar de reformas estructurales, que los gobernantes saben bien lo que tienen que hacer, pero no cómo hacerlo y luego resultar reelegidos. Esto, por supuesto, es una exageración. Y por partida doble, pues en Economía ni la claridad del objetivo implica necesariamente acertar con el instrumento apropiado ni las reformas estructurales tienen siempre un elevado coste electoral. Como todo en Economía, depende.
España dispondrá de casi 200.000 millones en los próximos años (150.000 de ellos provenientes del Next Generation EU) para transformar su economía y sentar las bases del crecimiento futuro. Se dice a menudo que esta es una oportunidad única, pero es mucho más que eso: es probablemente nuestra última oportunidad para decidir si España aspira a ser uno de los grandes países europeos o se conforma con quedar relegado a actor secundario durante gran parte de este siglo.
Los gobiernos de los Estados miembros de la Unión Europea disponen de apenas tres meses más para presentar a la Comisión Europea su Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia, condición necesaria para poder tener acceso a los fondos europeos. Aparentemente, el borrador del Plan de España está muy avanzado, y desde nuestro anterior artículo, en el que planteábamos diversas cuestiones sobre su diseño y gobernanza, muchas cosas se han aclarado. Otras, por el contrario, siguen siendo una incógnita.
Tras volver a vivir en el año recién despedido la segunda crisis devastadora desde que se inició el siglo, ese cambio de paradigma del que hablábamos en la primera entrada suena a gloria. Hay esperanza, porque frente a la persistencia de la inestabilidad, la insuficiencia de demanda y la desigualdad, los Estados pueden utilizar su capacidad fiscal con mayores posibilidades de que el resultado sea una mejora genuina de bienestar social. La economía española ha sufrido ambas crisis (la de 2008-2012 y la de 2020) con particular intensidad, aunque la respuesta europea de política económica haya sido esta vez radicalmente distinta. Es normal por tanto que los aires de mayor flexibilidad y activismo fiscal nos embriaguen; pero ¿qué implicaciones tiene esta revolución en ciernes para la conducción de la política fiscal en España?
Volvamos por un momento al artículo de Furman y Summers (2020), y a cómo tratan de dar contenido operativo a su nueva visión para la política fiscal, en el caso de Estados Unidos. Proponen: i) financiar el apoyo fiscal en una situación de emergencia como la actual con déficit hasta recuperar el nivel de actividad y de empleo previo ii) aumentar la inversión pública, incidiendo en programas que, según la evidencia empírica, se auto-financian, como los programas de apoyo a la educación temprana, la investigación y parte de la infraestructura y iii) cambiar la estructura del gasto y de los impuestos para hacerlos más favorables al crecimiento y más eficientes. En este último punto, rescatan la vieja idea de Haavelmo del presupuesto equilibrado (un aumento de gasto financiado con un aumento de impuestos puede tener efecto positivo sobre el PIB sin afectar al déficit, gracias al mayor multiplicador) e inciden en la necesidad de reforzar los estabilizadores automáticos y de adoptar medidas fiscales que reduzcan la desigualdad.
Para Estados Unidos, un programa basado en estos principios supondría una expansión fiscal sostenida que en la próxima década alcanzaría el 25% del PIB de 2019 en términos acumulados. Estas inversiones financiadas con deuda harían que la ratio de deuda federal sobre el PIB alcanzara el 150%, pero mantendría el gasto real en intereses en el 1%. Ya advierten que es una receta no extrapolable a otras economías con características distintas, como es el caso de España.
Empecemos por lo más inmediato, que es la respuesta a la pandemia. La idea que se ha ido trasladando durante 2020 es que parte de la caída diferencial del PIB español se ha debido a una respuesta fiscal más tímida que la de otros gobiernos de economías avanzadas. Sin embargo, el déficit de las Administraciones Públicas va a cerrar el año con un aumento de más de ocho puntos en relación al PIB (hasta superar el 11% del PIB, según la cifra avanzada por la Ministra de Hacienda), de los cuales alrededor de un cincuenta por ciento reflejan decisiones discrecionales de apoyo a empresas y familias según la AiRef (condiciones excepcionales para ERTE, ampliación de prestaciones, reducciones de impuestos). Por otra parte, con los programas del ICO de financiación a empresas no financieras, el Estado ha asumido riesgo con el sector privado por valor de 85.000 millones de euros (más del 8% del PIB), cifra que podría ampliarse en 50.000 millones de euros con el Fondo de Apoyo a Empresas Estratégicas de la SEPI y el nuevo programa de avales para inversión del ICO. Los avales no han generado déficit en 2020 pero sí lo harán por el importe de los fallidos.
Según los datos del Fiscal Monitor de octubre de 2020 del FMI, España estaba entre los países con una respuesta fiscal más tímida. No obstante, incluyendo el uso efectivo de los avales, el apoyo fiscal a la economía en este entorno de emergencia ha sido muy notable.
Se preguntaba Blanchard hace unas semanas cuánto tardaría el nuevo paradigma de política fiscal en llegar a la Unión Europea. Curiosa pregunta, cuando la respuesta a la pandemia a través del Next Generation EU supone en sí misma un giro copernicano en la concepción de la política fiscal en Europa. Aunque se trate de un presupuesto temporal y excepcional, el NGEU tiene 3 ingredientes fundamentales que lo convierten en la respuesta de política fiscal óptima para la UE (y para España):
Así, el NGEU encarna ya una nueva visión que, por fin, muestra la voluntad de aprovechar todo el potencial de generación de beneficios económicos de una política fiscal europea común. Para España supone disponer de la posibilidad de llevar a cabo una expansión fiscal sostenida (de en torno al 6,5% del PIB en 2021-2023, sin contar los préstamos), con un coste financiero bajo y a largo plazo, centrada en inversiones adaptadas a las transformaciones que requiere la economía. Frente a esta oportunidad, casi todo el mundo entiende que la mayor prioridad de la política fiscal debe ser revitalizar la inversión pública, absorbiendo los fondos europeos y galvanizando también la inversión privada. Un excelente informe del Consejo Económico y Social recuerda que con los niveles de inversión pública de los años previos a esta crisis no se cubre la depreciación del stock de capital público. El Plan de Recuperación, transformación y resiliencia fija un programa razonable para lograrlo y el Real Decreto Ley 36/2020, de 30 de diciembre, realiza una adaptación legal del marco administrativo que facilitará la puesta en marcha de los proyectos para la que se dispone de un período de tiempo muy ajustado.
En abril el Gobierno tendrá que enviar a Bruselas la Actualización del Programa de Estabilidad, con el detalle de la estrategia de política fiscal para los próximos años. No faltarán los apresurados que blandan la revolución de la política fiscal para reclamar la postergación de cualquier preocupación por el déficit y la deuda. Nuestra interpretación es radicalmente distinta. En este entorno y atendiendo a las proyecciones de evolución del gasto en sanidad y pensiones, lo que convendría sería definir un programa a medio plazo ambicioso para acabar con el déficit estructural de las Administraciones Públicas españolas, cuyo inicio estuviera condicionado a la superación de la pandemia. Aunque hay muchas, destacaré las tres razones siguientes:
Durante 2020, no nos faltó dinero, ni capacidad de financiar el gasto con deuda; nos faltaron, entre otras cosas, un sistema eficaz de prevención epidemiológica, datos fiables e independientes, material sanitario, coordinación entre administraciones y disciplina para priorizar la salud sobre el resto de las cosas. El déficit no será la solución para ninguno de estos problemas, que requieren, por el contrario, reformas, concertación política y un revulsivo cívico.
Para salir de la crisis, aparte de controlar la pandemia, hacen falta tres cosas: evitar turbulencias financieras, impulsar la demanda y que el lado de la oferta responda. A las dos primeras cosas nos ayuda la Unión Europea, con la financiación de la Comisión para cubrir los ERTE, el control de la prima de riesgo con las compras de deuda del BCE y las transferencias del Fondo de Recuperación para Europa. Pero para que la oferta responda necesitaremos, además del apoyo europeo, ambición y voluntad política para acometer importantes reformas estructurales. De su nivel y profundidad dependerá que España se ponga en marcha con una economía reforzada y avance hacia el futuro o siga para siempre renqueando con muletas.
El Plan de Recuperación aprobado por el Consejo Europeo del pasado 21 de julio ha sido una excelente noticia, pero ha generado un optimismo que resulta poco prudente. De cara a afrontar la crisis de la COVID, si el Programa de Compras de Emergencia Pandémica (PEPP) del Banco Central Europeo ya nos insuflaba oxígeno, el Programa de Recuperación europeo nos proporciona anticoagulantes, que permiten que la sangre fluya por la economía y evite peligrosos bloqueos. Si la crisis se complica, el MEDE siempre estaría ahí para ofrecer respiración asistida, pero hemos de evitarlo a toda costa. La economía española tiene que luchar mucho por recuperarse porque, si llega a entrar en la UCI y termina requiriendo respirador, las probabilidades de salir adelante sin graves secuelas se reducen considerablemente. En Economía, como en Medicina, un diagnóstico rápido y una actuación decidida evitan muchas complicaciones posteriores.
Decía José Manuel Blecua, uno de los grandes filólogos españoles, que las palabras tienen no sólo un significado, sino también una dimensión emotiva. Es decir, las palabras son también lo que evocan.
En el ámbito económico, y por motivos históricos, el término “condicionalidad” es evocador de muchas cosas, generalmente negativas. Cuando pensamos en condicionalidad, inmediatamente nos vienen a la memoria conceptos como los de la crisis de la deuda, Grecia, troika, Fondo Monetario Internacional o ayuda ligada. Es decir, reflejos de un pasado económico en el que se cometieron algunos errores y del que, por suerte, hemos aprendido.
Tras la emergencia sanitaria, llega la emergencia económica y social. La pandemia no solo va a amputar alrededor de un diez por ciento de nuestro PIB este año, sino que amenaza seriamente nuestra estabilidad y prosperidad futuras. Después de haber acarreado con denuedo la roca de la recuperación por la pendiente de la montaña, el virus nos vuelve a arrastrar ladera abajo y no sabemos dónde nos detendremos. Más allá de las medidas que se están aplicando para contener el golpe a corto plazo sobre las rentas y el empleo, la política económica española tiene que iniciar un nuevo ciclo de reformas con luces largas. Una vez conocida la propuesta de la Comisión sobre el Fondo de Recuperación, está claro que la respuesta europea esta vez nos proporciona un caparazón monetario, financiero y fiscal que nos protege mientras nos levantamos tras el golpe.
Parece claro que el principal problema que ha habido en España (y en otros países), además de la elevada tasa de contagio del virus, es la concentración en el tiempo de los contagiados, especialmente de aquéllos que han necesitado un tratamiento hospitalario y, sobre todo, en UCI. El temor a un colapso sanitario (que durante varias semanas se ha dado, lo que ha incrementado sustancialmente la letalidad de la pandemia) ha movido a casi todos los gobiernos a exigir un confinamiento obligatorio durante varias semanas. Las consecuencias del parón de la economía mundial van a ser devastadoras para muchos millones de personas.
Estos días ha comenzado el proceso de desconfinamiento en España, así como en la mayoría de países europeos. Este proceso llevará semanas hasta concluirse. En este artículo vamos a intentar mirar más allá, cuando se haya superado la crisis sanitaria y suponiendo que dicho proceso no va a encontrar obstáculos significativos (por ejemplo, brotes recurrentes agudos en los próximos meses). ¿Qué podemos esperar a medio y largo plazo? ¿Volveremos sin más a la normalidad anterior?
