La economía política de las pensiones

En las últimas semanas hemos vuelto a tener las pensiones en los titulares de los diarios. Su desequilibrio a medio plazo (también a corto) y las propuestas de reforma desde el gobierno han ocupado buena parte del debate económico en días recientes. Como cualquier otra política pública, las pensiones concitan dos tipos de tareas para el policy maker, nítidamente separadas (aunque confusamente denominadas): la política económica en sentido estricto (la sustancia de la medida propuesta, y su impacto en las variables objetivo) y la llamada “economía política” (cómo afecta la medida a los distintos colectivos y cómo se negocia con ellos para conseguir una combinación razonable de apoyo social y político a la medida por un lado, con el mejor resultado posible en términos de variables objetivo).

En esta entrada repasaremos de manera somera la economía política de las pensiones: los beneficiados y perjudicados por una posible reforma, qué papel juegan en la negociación y qué sesgos tiene el proceso. Como veremos, en términos de su economía política las pensiones son probablemente el problema más complejo al que se puede enfrentar un policy maker en un país desarrollado.

Esto viene determinado por las particulares características de este programa de gasto. Las pensiones son en primer lugar una línea de gasto sustancial, en torno a 11 puntos de PIB en España, que supone más de un 25% del gasto público total. Es también un programa con una enorme sensibilidad social: las pensiones son la vía principal de sustento económico de una parte importante de la población mayor del país. Esto hace que sea extraordinariamente delicado tocar los parámetros de este sistema, y que cuando se hace deba abordarse con carácter muy gradual: de ahí que el sistema de pensiones tenga un enorme componente inercial. Por otra parte, el equilibrio del sistema (pensiones y contribuciones sociales) a largo plazo depende (aparte de sus propios parámetros internos) de la evolución de factores exógenos sobre todo demográficos, señaladamente la longevidad y el tamaño de las distintas cohortes o generaciones.

Por otro lado, en un sistema esencialmente de reparto como el español, las generaciones en edad de trabajar sostienen a las ya retiradas pagando contribuciones sociales. Dado el carácter inercial del gasto pensional, esto crea un delicadísimo problema intergeneracional: cada generación accede por primera vez al mercado laboral y se encuentra con una carga financiera pre-definida de sostenimiento de generaciones retiradas; una carga muy difícil de cambiar sustancialmente a corto e incluso a medio plazo, y que debe ser financiada bien con las contribuciones sociales pagadas por los jóvenes, bien –caso de ser estas insuficientes- con recursos presupuestarios, desplazando así potencialmente otras partidas de gasto sensibles para ellos (formación, vivienda etc).

Además, es un juego de suma cero: un programa de transferencias recibidas por unos y financiadas por otros. No hay forma de aumentar las “recompensas del juego” para mejorar el saldo del sistema, permitiendo que ambos grupos ganen: dada su vocación contributiva, todo lo que genera ingresos hoy, genera gastos mañana. Por tanto, la llegada de inmigrantes o el aumento de la productividad y los salarios pueden dar alivio temporal al sistema pero no son soluciones a largo plazo. Por norma, para que unos ganen, otros tienen que perder.

 

Nótese también que aunque estamos hablando del equilibrio del sistema de pensiones, en último término lo relevante es el equilibrio presupuestario general. Aunque por muchas razones (teóricas y prácticas) es deseable el equilibrio a largo plazo entre contribuciones sociales y pensiones contributivas, lo verdaderamente importante es la medida en que el conjunto de gastos e ingresos de las Administraciones Públicas sea equilibrado y sostenible.

Por tanto, el problema de las pensiones radica en que son dentro del conjunto de gasto público un rubro a) muy cuantioso, b) que evoluciona en buena medida en función de factores exógenos y c) que genera expectativas extraordinariamente difíciles de cambiar en su (también nutrido) colectivo receptor. El riesgo de una gestión defectuosa de esta partida de gasto no es, por tanto, “quedarnos sin dinero para pensiones” (por ser insuficientes las contribuciones) sino someter a una tensión creciente a la Hacienda Pública; que se vería obligada a presionar cada vez más a las generaciones laboralmente activas (con aumento de impuestos/ contribuciones sociales o reducciones de gasto) para pagar las pensiones y/o a aplicar reducciones pensionales abruptas que generen discriminación entre generaciones y gran malestar social.

Nótese también un corolario de lo anterior: mover gastos o ingresos de la Seguridad Social al presupuesto ordinario, o viceversa, no arregla ningún problema. Nuestro dilema de fondo resulta de un programa de gasto de gran tamaño, sensible en términos socio-políticos y extremadamente rígido, sin mecanismos de autocorrección para ajustarlo a las contribuciones sociales, y de evolución potencialmente explosiva; de la necesidad, en definitiva, de hacer este programa compatible con la restricción presupuestaria general sin crear un conflicto social mayúsculo. En último término, el problema presupuestario es único: colectivos ciudadanos con deseo o necesidad de recibir gasto público, y un volumen limitado de recursos con que cubrir esas aspiraciones. Las etiquetas que pongamos a los ingresos y gastos son poco relevantes en este debate. Los problemas político-económicos raramente se resuelven mediante asientos contables, y esta no es una excepción.

¿Cómo es la economía política de una reforma de pensiones? Como es obvio en función de lo ya señalado, extraordinariamente compleja. Abordar este problema requiere considerar las legítimas necesidades de los pensionistas actuales y contrapesarlas con las cargas que se dejan a las generaciones futuras.  Y aquí ya vemos un primer problema: estructurar un debate así es muy complicado, entre otras cosas porque parte de los afectados, por su edad, no tienen todavía derecho a votar; las generaciones futuras, obviamente tampoco.

A ello se une que los interesados en que las pensiones sean elevadas (pensionistas y quienes están a punto de pasar a serlo) suelen tener una alta participación política y capacidad de movilización, mientras que las generaciones jóvenes suelen tener una relación más distante con la política y menor capacidad de organización. Por último, la política de pensiones exige contrapesar beneficios sociales de hoy con beneficios sociales de dentro de varias décadas, lo que –al margen de cualquier otra consideración- tiende, en función de la natural miopía humana, a favorecer las soluciones cortoplacistas.

En función de lo anterior, y en un contexto democrático, los representantes políticos se ven en la disyuntiva de complacer a un grupo organizado, con alta propensión al voto, capacidad de presión y disposición a defender a capa y espada sus transferencias a corto plazo…. o por el contrario pensar en escenarios de medio y largo plazo, en beneficio de un colectivo escasamente estructurado, políticamente más pasivo y con mínima capacidad de presión… escenarios con los que en todo caso tendrán que lidiar altos funcionarios y líderes políticos futuros. El sesgo decisorio es evidente.

Un buen proceso de reforma de la política pensional exigiría contrapesar ese sesgo con mecanismos que hagan valer los intereses de las generaciones venideras. Lamentablemente, es difícil hacer esto (¿quién representaría a los jóvenes sin derecho a voto o a las generaciones venideras?) y tampoco es sencillo generar límites tecnocráticos a las políticas pensionales sin vulnerar algunas reglas democráticas básicas.

En ausencia de lo anterior, se hace indispensable un foco en el equilibrio financiero del sistema, que tiene que construirse sobre una cierta visión de largo plazo de los participantes en la discusión, como integrantes de una comunidad política con stakeholders no sólo presentes sino también futuros. Complementada siempre con el papel de los organismos internacionales, y sobre todo de los organismos nacionales independientes como el banco central y la autoridad fiscal independiente. Estas entidades no tienen competencias decisorias, y por tanto sólo pueden aportar datos y ejercer persuasión moral. Pero su papel es extraordinariamente importante.

En efecto, en esta discusión los datos de base presentan una notable incertidumbre: surgen de modelos económico-demográficos a muy largo plazo, que inevitablemente incorporan una elevada varianza en el comportamiento de las variables clave. En función de lo ya comentado, esa incertidumbre favorece las posiciones voluntaristas, partidarias de construir la política de pensiones sobre la base de los supuestos más optimistas. El papel de organismos como el banco central y la autoridad fiscal independiente es contrarrestar esa permanente tentación, recordando la alta probabilidad de los escenarios centrales y la posibilidad de que acaezcan también los más desfavorables – de enfatizar los escenarios favorables ya se encargarán los muchos actores en esta discusión con incentivos para hacerlo.

En los países de nuestro entorno, las reformas pensionales han tenido siempre estos dos ingredientes imprescindibles: un planteamiento técnico riguroso, compartido con la población, y un cierto “sentido de Estado” desde la política para proyectar en el largo plazo la discusión, venciendo el natural sesgo cortoplacista de ésta.

Fuera del ámbito puramente político, el único factor “de corrección” que existe en un proceso de reforma pensional viene dado en nuestro país por la discusión de las propuestas gubernamentales con los llamados “agentes sociales”, empresarios y sindicatos. Es evidente que ambos tienen algo que decir en este proceso – a fin de cuentas, representan a quienes soportan las cotizaciones actuales; es de todo punto lógico que opinen en las cuestiones de detalle del sistema (jubilación anticipada, jubilación parcial etc). Pero es importante no confundir este proceso de consulta con un filtro de la calidad o equilibrio de una reforma pensional: como ya hemos visto, el problema que se nos presenta es esencialmente intergeneracional, y como veremos a continuación, en esa particular discusión los agentes sociales pueden aportar poco o nada.

A fin de cuentas ¿qué esquema de incentivos tienen quienes se sientan a esta mesa del diálogo social? Los empresarios suelen tener por objetivo principal y casi único que se reduzcan (o al menos no se aumenten) las cotizaciones sociales. Los sindicatos (en esa particular mezcolanza corporativo-política tan característica del caso español) no funcionan aquí como defensores de los trabajadores actuales-pensionistas futuros, lo que daría un elemento de equilibrio a la negociación; sino como “protectores del Estado del bienestar” y por tanto defensores de los pensionistas actuales, que como hemos visto si algo no necesitan es protectores adicionales.

El siguiente símil puede ayudar a ilustrarlo: imaginen una comunidad de propietarios recién constituida con un único portal, una planta baja con jardín y cuatro pisos sin terraza. La planta baja está por ahora desocupada y las otras cuatro viviendas, ocupadas. Los cuatro vecinos se reúnen en junta de propietarios y deciden que, para evitar molestias, no se podrán hacer barbacoas en la comunidad (barbacoas que sólo podrían hacerse en el jardín de la vivienda desocupada). Quienes comparten intereses consensúan posición, y el único potencialmente interesado en lo contrario está ausente en la discusión. Ese es el tipo de proceso que tenemos en materia de pensiones.

En efecto, la mesa que define el “consenso social” en torno a una reforma pensional junta a un agente (el gobierno) con inclinación natural a proteger a los pensionistas actuales; con otro (empresarios) cuyo principal objetivo es limitar sus contribuciones actuales, afectando de igual manera al equilibrio del sistema; y con un tercero (sindicatos) cuyo objetivo principal es mejorar los ingresos de los pensionistas actuales, incidiendo en el mismo sentido. Los defensores del equilibrio del sistema y por tanto de las generaciones futuras brillan por su ausencia en esta discusión.

Las consecuencias son evidentes. Según el dicho proverbial de los lobistas americanos, “quien no se sienta a la mesa es parte del menú” y ése es el destino natural de los intereses de los pensionistas futuros en un proceso como éste: ser “devorados” por los intereses cortoplacistas de quienes sí se sientan a la mesa.

Por la misma regla de tres, el consenso en esta mesa puede ser un consenso hasta cierto punto vacío: en este problema de carácter esencialmente intertemporal, tres agentes naturalmente escorados hacia la maximización de las recompensas actuales y el diferimiento de los costes, tenderán –en ausencia de otros factores- a consensuar justamente eso: maximizar las pensiones actuales y diferir los ajustes necesarios. Por tanto, el filtro de los “agentes sociales” no sólo no corrige el sesgo contrario a los pensionistas futuros sino que en todo caso lo refuerza, dándole además una pátina de “consenso social” que sólo contribuye a confundir las cosas en mayor medida.

¿Qué conclusiones se pueden sacar de todo lo anterior? Una primera, muy obvia, es que el tema de las pensiones es extremadamente delicado. Las decisiones de hoy tienen efectos a muy largo plazo: crean expectativas para las próximas décadas cuya modificación posterior a la baja será extraordinariamente dolorosa en términos sociales y políticos: una subida insostenible de pensiones (que es políticamente fácil) corregida diez años después con una reducción en igual proporción (que sería extraordinariamente difícil) no nos dejaría donde estábamos –por el camino se acumulan expectativas frustradas, fricciones entre generaciones y malestar social. Por tanto, esta materia explosiva debe manejarse con el máximo cuidado, buscando en la mayor medida posible las reformas graduales (sean discrecionales o vinculadas de manera predefinida a variables como la longevidad) para evitar los escenarios de reforma súbita y en contexto de emergencia financiera.

La segunda es que todo en esta discusión tiende a favorecer los intereses de los pensionistas actuales en perjuicio de los futuros: la miopía natural del ser humano, el poder relativo de los grupos afectados, y la difícil representación de los pensionistas futuros en esta negociación. Es fundamental que este debate se eleve por encima de los intereses cortoplacistas relacionados con los votos y condicionantes de hoy, para equilibrar de alguna manera esta discusión naturalmente desequilibrada. Aquí tiene un papel fundamental la visión de largo plazo de los intervinientes en la discusión, y también la integridad, competencia profesional y prestigio de los organismos independientes, que se convierten en baluartes fundamentales para que esta visión a largo plazo se pueda manifestar.

Asimismo, es un debate –tal como está configurado en España- que propicia los “consensos equívocos”, como en el símil vecinal que veíamos antes. Así como los vecinos con intereses compartidos podrían congratularse de su eficacia y capacidad de consenso, mientras el afectado potencial por su decisión estaba ausente, nuestro debate sobre pensiones favorece estos rituales de autocongratulación: dinámicas en que los defensores naturales de reducir las cotizaciones o elevar las pensiones actuales constatan que están de acuerdo y se felicitan por ello; mientras quienes tienen intereses en la solvencia del sistema a medio plazo (jóvenes y generaciones futuras) brillan por su ausencia en el debate.

Por último, se trata de una discusión –sobre todo cuando las medidas tienen que ser de signo restrictivo- en la que el partido gobernante suele estar muy solo. Una reforma difícil con amplio apoyo parlamentario es –en nuestro país- sencillamente impensable, y el apoyo de los llamados “agentes sociales” ya hemos visto que es en buen grado tangencial a la crucial cuestión intergeneracional. Sencillamente, estas reformas se adoptan con el apoyo parlamentario mínimo necesario, y se revisten luego de “consenso social” o no en función de una serie de factores complejos que tienen mucho que ver con la agenda política de hoy, y muy poco con la calidad de lo propuesto o la medida en que respete el necesario equilibrio entre generaciones.

Conviene recordar todo esto a la hora de enjuiciar nuestro reciente pasado en materia de reforma pensional. Convendrá también tenerlo en cuenta cuando el gobierno apruebe –con o sin apoyo de los agentes sociales– el “factor de sostenibilidad bis” dentro de algunas semanas.

 

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