La semana pasada, la Comisión publicó su documento de reflexión sobre la profundización de la Unión Económica y Monetaria (UEM). El informe adopta el enfoque gradual que ya lanzó el Informe de los Cinco Presidentes en 2015 y destaca por el profuso uso del condicional y por la escasa concreción y ambición de las propuestas. Plantea los debates y propuestas ya conocidas, sin novedades y sin defender con claridad los escenarios de más integración. Sin perjuicio de que el equilibrio político actual de la UE no permite otro camino que el gradualismo (como ya se abordó en esta entrada), la Comisión no debe ser la institución que lo asuma de antemano. Al contrario, es la institución de lo común en Europa, y su papel debería ser el de abanderar las posiciones más ambiciosas que permitan completar la UEM y dejar que sea el debate político en el Parlamento y el Consejo los que determinen cuál debe ser el punto intermedio, especialmente en un documento de reflexión –el Libro Blanco (que veíamos aquí) era más acertado al plantear los escenarios políticos posibles, incluida la provocación de las distintas velocidades para a UE–. De otra forma, la Comisión está dando desde el inicio de la partida argumentos a las posiciones minimalistas, que se benefician de que el tablero de debate ya es más corto por el lado de la mayor integración.
Un rápido paréntesis teórico sobre el contexto en el que se desarrolla el documento de la Comisión antes de entrar en él: la teoría económica es clara, la UEM es una unión monetaria incompleta (ver cualquier artículo al respecto del padre teórico de la integración monetaria en Europa, Paul De Grauwe). Los países integrantes de la zona del euro tienen ciclos asimétricos (o como mínimo de distinta intensidad) y, en ausencia del instrumento de la política monetaria y de tipo de cambio, solo caben dos opciones complementarias para afrontarlos: minimizar el coste de la recesión absorbiendo la crisis recurriendo a la (limitada) política fiscal doméstica y a la flexibilidad de precios y salarios, o recurriendo a políticas europeas como un esquema de política fiscal anticíclica común y la Unión Bancaria. En los últimos años se ha avanzado en ambas vías, pero a un ritmo que ha puesto el énfasis en la primera (que cada palo aguante su vela) y que ha avanzado en la segunda a saltos, según se iba estresando la situación. El ritmo lo han marcado los tiempos políticos, pero a un coste alto: una segunda recesión en Europa a partir de 2011, la casi ruptura del euro en 2012 y el Brexit.
A partir de este marco, el documento de la Comisión ha decidido jugar a la realpolitik y pone el énfasis en los ritmos y los calendarios, pero a costa de la ambición en sus propuestas. En concreto, el documento plantea un calendario de dos períodos –hasta 2019 y de 2020 a 2025–, para tres frentes en los que hay que adoptar reformas: unión financiera, unión económica y fiscal, y gobernanza.
En el frente de la unión financiera, básicamente persigue completar lo que ya está encima de la mesa, pero que no se ha cerrado aún: acordar la Unión del mercado de capitales (un proyecto de la UE más que de la UEM) y completar la Unión Bancaria, que ha ido muy rápido en la unificación de la supervisión, pero se está retrasando en la mutualización de los recursos (en los asuntos del dinero). En concreto, falta dar músculo financiero al Mecanismo Único de Resolución, MUR (los compromisos de recursos de los países son insuficientes y se dotan gradualmente hasta 2023), y llegar a un acuerdo sobre el tercer pilar, un Sistema Europeo de Garantía de Depósitos, cuya implantación se retrasa al segundo período en un exceso de tacto político de la Comisión –deben ser los países que están poniendo trabas los que tienen que asumir el coste de no cumplir con la ya diseñada Unión Bancaria–. Otra novedad es que la Comisión asume la dificultad de mutualizar la deuda. Así, apuesta por la propuesta descafeinada de la titulización de bonos soberanos (los Bonos Europeos Seguros o ESBies que se están discutiendo en el Consejo Europeo de Riesgo Sistémico o ESRB) y emplaza al medio plazo el debate sobre un bono europeo. Cierto que hay desazón tras múltiples debates fracasados (tuvo especial eco el de los bonos azules), pero, de nuevo, no debe ser la Comisión la que abandere segundos mejores.
En unión económica y fiscal, la primera concesión es juntar los dos calificativos –el informe de los cinco presidentes separaba la unión económica de la unión y fiscal–. Juntarlos refuerza la idea de que cualquier avance a la unión fiscal pasa primero por el equilibrio macro de los países y para ello se proponen incluso nuevos elementos como reforzar el semestre europeo para la coordinación de políticas económicas o, incluso, la posibilidad de condicionar los fondos europeos al avance en reformas económicas en los países –se infiere que podrían vincularse a reformas estructurales, a políticas de calidad del gasto y/o a unas normas sociales mínimas–. Decepciona también que el nuevo documento apenas aborde el futuro de Estado social, que como se analizaba aquí, solo podrá ser europeo.
Es tras esta convergencia, y de un avance hacia la armonización fiscal entre los países, cuando se propone abordar un debate amplio sobre una “función estabilizadora” para la UEM para lo que se exponen una serie de propuestas sin ningún tipo de concreción, incluyendo unas ambiciosas, como un presupuesto específico y un Tesoro para la zona euro o simplificar el Pacto de Estabilidad; pero también otras más ligeras, como esquemas europeos de protección de inversiones (una apuesta bastante fácil tras el Plan Juncker), de reaseguro (no de seguro) del desempleo condicionado a la previa armonización de políticas laborales, o un fondo para contingencias extraordinarias (rainy day fund). La Comisión debería ponerse al frente de la manifestación en favor de un Tesoro y una política fiscal anticíclica potente y más próxima a los ciudadanos europeos que pierden con la crisis. En una unión económica y monetaria unos pierden, pero otros están ganando. El barco es común y no se puede tratar a los países como compartimentos estancos.
Sobre gobernanza, el documento también decepciona en el debate sobre la asunción de responsabilidades y la democratización de las instituciones europeas (apenas se menciona), que debería pasar por reducir el federalismo ejecutivo y potenciar el Parlamento Europeo. Lo más interesante -además de las someras menciones a un Tesoro europeo y a darle entidad formal al Eurogrupo- es el apoyo a un Fondo Monetario Europeo (FME) sumándose al impulso informal que está dando Alemania a esta propuesta (en parte, curiosamente, por el descontento con la función supervisora de la propia Comisión). En la práctica supondría aunar las funciones de vigilancia de la Comisión (six-pack, two-pack, pacto fiscal europeo) y los recursos de rescate del MEDE (se debería incluso sumar al MUR y resolver de paso sus problemas de recursos). El FME sigue siendo un paso en la dirección de la responsabilidad individual de los países (préstamo barato para el rescate a cambio de condicionalidad) y no debería utilizarse como coartada para no avanzar en un presupuesto anticíclico europeo (más necesario), pero tiene el atractivo de que, si se crea con una gobernanza adecuada, podría saltarse los actuales procedimientos intergubernamentales para aprobar programas de rescate –baste recordar cómo en los rescates a países europeos hemos tenido que sufrir al Parlamento finés (con una población que apenas supone el 1,6 por ciento del total de la zona euro) o los recursos al constitucional alemán–.
Una aclaración final: comparto la perspectiva de la Comisión del vaso medio lleno, la UEM ha avanzado muchísimo tras la crisis (por poner un ejemplo, en 2009 era impensable que habría un MEDE para rescatar países o que el BCE compraría deuda pública en el mercado secundario), pero también le corresponde ser la más ambiciosa y encajar las heridas del debate político, sin pretender vendarlas antes de tiempo. Ahora confiemos en que el binomio Macron-(posiblemente Merkel) mejore el Hollande-Merkel.
Gracias por la entrada. Es un interesante resumen y valoración del papel de reflexión de la Comisión sobre el futuro de la Unión Económica y Monetaria.
Me gusta la idea que plantea el autor de que debe ser la Comisión quien esté en la vanguardia de las propuestas, como si de alguna manera se saltase la restricción política que necesariamente impone la arquitectura europea, es decir, sin plantearse –sin autolimitarse- qué sería aceptable por el Consejo. De esa manera tal vez veríamos propuestas más audaces que propiciarían un debate más dinámico y podría permear más a la ciudadanía. Reimpulsar el derecho de iniciativa.
Hay una cuestión del post que sin embargo me genera más dudas: la de ligar la creación de un tesoro europeo a la formulación de políticas fiscales estabilizadoras del ciclo. A diferencia de lo que algunos podrían pensar -o más bien desear- ese instrumento fiscal europeo, y sus normas, se parecería menos al Tesoro Italiano o Francés y más al Bundesfinanzministerium y su secular escepticismo sobre la capacidad estabilizadora de la política fiscal.
Mientras esa capacidad fiscal común no esté operativa, ¿cómo avanzar hacia la convergencia real?. ¿Sólo con reformas estructurales de impacto incierto, en el mejor de los casos? ¿Qué papel debe jugar el pacto de estabilidad en ese proceso?
Gracias J. De acuerdo con las dificultades que plantearía impulsar un tesoro europeo con políticas contracíclicas. El propio informe de la Comisión plantea que se debata la simplificación del pacto de estabilidad, e incluso hay propuestas que plantean directamente eliminarlo (y si el país quiebra se le rescata con el MEDE, con la correspondiente condicionalidad, además de establecer algún mecanismo de reestructuración de deuda soberana).
Es cierto que esto mejoraría la situación actual al quitar el corsé del pacto (que en todo caso, ha demostrado bastante elasticidad en la práctica). Mi duda es que avanzar por esta vía de la responsabilidad individual de país (que complementaría a la de acentuar las flexibilidad vía reformas estructurales) acabe traduciéndose en una excusa o un sustituto del impulso a un mayor presupuesto europeo, que me parece el 1st best para la UEM. El proceso de integración está cojo por el lado de una fiscalidad/presupuesto de la unión, que permita contrarrestar las crisis que inevitablemente van a ser asimétricas (como mínimo en su intensidad) entre países y, cada vez más, entre los distintos segmentos socioeconómicos de la población.