De corregir el mercado a orientarlo

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Como hemos abordado en otras entradas (aquí o aquí), economistas bien conocidos están planteando nuevos desarrollos teóricos que cuestionan parte de los cimientos del análisis económico neoclásico, tratando de proponer un nuevo marco teórico y dando lugar a nuevas recomendaciones de política económica. Varios de estos desarrollos se presentan en foros académicos de primera línea con especial incidencia entre los gestores de política económica, entre ellos, en la conferencia insignia del BCE, su foro de banca central, que viene celebrándose desde 2014 en Sintra, Portugal, y que este año (finales de junio pasado) ha estado dedicado a la inversión y al crecimiento en economías avanzadas. Destacan dos aportaciones que apuntan en la dirección de un sector público más activo que intervenga para orientar el mercado (más allá de corregir sus fallos): la alerta de Ben Bernanke de que el crecimiento puede no ser suficiente y la aportación de Mariana Mazzucato sobre el papel central de la financiación pública para la innovación y la creación de nuevos mercados.

En el caso de Bernanke, se trata de un discurso (“When growth is not enough”) con contenido no nuevo pero cuyo valor reside en que lo presenta el antiguo presidente de la FED en el principal foro de banqueros centrales de Europa. Bernanke destaca el descontento que reflejan las encuestas de los ciudadanos americanos con la economía (capitalizado por Trump), de forma que los que consideran que “no va bien” duplican a los que creen que “va en la buena dirección”. Y ello, a pesar de que EEUU ha conseguido sostener desde 2010 una fase expansiva del ciclo con buenos resultados –el PIB real está 12,5 puntos por encima de los niveles pre-crisis, el desempleo en el 4,3 por ciento (el más bajo desde 2001), la inflación cercana al objetivo del 2 por ciento de la FED, avances en el desapalancamiento de las familias, mejoras (tardías) en los salarios y confianza de los consumidores–.

Resalta cuatro tendencias que explicarían este descontento, que están relacionadas con el crecimiento de la desigualdad en renta y riqueza: (i) el estancamiento de las ganancias del trabajador mediano –desde 1979 el producto real per cápita ha aumentado un 80%, y sin embargo las ganancias reales del trabajador mediano sólo un 7%, debido sobre todo a la incorporación de las mujeres al mercado laboral, porque ha caído entre los hombres–; (ii) la caída de la movilidad socioeconómica, siendo EEUU uno de los países con la menor movilidad intergeneracional como refleja la curva del Gran Gatsby; (iii) la creciente disfuncionalidad de determinadas regiones y grupos socioeconómicos (incluidos blancos con educación secundaria o menor), con problemas de integración laboral e incluso empeoramiento de los ratios de mortalidad asociados a las drogas (la actual presidenta de la FED, Janet Yellen, acaba de alertar del riesgo para la economía del incremento del consumo de opiáceos); y (iv) la creciente desconfianza en las instituciones públicas (y privadas) para resolver los problemas de los ciudadanos.

Sin entrar en mucho detalle, Bernanke asocia estas tendencias a un modelo de política económica que desde los años 70 se ha centrado en el crecimiento de la economía y en la promoción del sector privado, con cada vez un menor papel para el sector público. Ahora bien, el mercado falla porque un crecimiento sostenido puede ir acompañado de destrucción de capital humano y social, y considera que la redistribución a través de impuestos y transferencias está limitada por los desincentivos que pueden introducir y por su posible conflicto con las normas sociales si son percibidas como limosna. Por ello, más allá de la redistribución (y de políticas macro que sostengan la demanda) aboga por una intervención más activa del sector público en el mercado, de nuevo sin concretar, pero sí señalando como objetivos adicionales al crecimiento, la inversión en capital humano y social (incluyendo, por ejemplo, el objetivo de una mayor tasa de participación o afrontar la epidemia del opio), y llamando a un diseño de políticas de abajo a arriba, que tengan en cuenta las realidades locales.

Son recomendaciones que llaman la atención en un antiguo republicano, que, aunque a mucha distancia, van en la dirección de las ideas de la predistribución, es decir, de regulaciones que persigan moldear el mercado de forma que este alcance una distribución más igualitaria, en un contexto en el que los objetivos de crecimiento y distribución deben entenderse desde una relación de simultaneidad.

Por su parte, Mazzucato ha presentado en Sintra su último artículo (escrito junto con Gregor Semieniuk) sobre el papel central que debe jugar la financiación pública en los procesos de innovación y de creación de nuevos mercados. Se trata de un tema en el que tiene un liderazgo intelectual desde su libro de 2013 “El estado emprendedor”, una suerte de biblia para las posiciones en defensa de un sector público que también puede ser eficiente. Mazzucato desmonta el mito del Estado ineficiente frente al sector privado innovador sustentando su análisis con abundantes ejemplos y amplias referencias en la literatura. Destacan dos observaciones principales: (i) de facto, el sector público ha tenido un papel central en la financiación de la I+D+i (investigación, desarrollo e innovación) y en el desarrollo de nuevos mercados asociados a ella: su ejemplo ya clásico es el diagrama en el que muestra cómo la mayor parte de la tecnología incorporada en la generación de productos ipod/iphone/ipad (por ejemplo, microprocesadores, internet, GPS, panta­llas táctiles), ha sido desarrollada con financiación pública o por agencias públicas (de un país, EEUU, en el centro de la economía de mercado); y (ii) la tendencia del sector privado a irse retirando de la inversión productiva en favor de la inversión financiera, como consecuencia de un creciente sesgo cortoplacista y por los problemas en la gobernanza de las empresas, como veíamos aquí.

A partir de estas constataciones Mazzucato cuestiona el modelo neoclásico en el que la intervención del sector público se justifica para la I+D (no para la “i” de innovación) porque presenta fallos de mercado clásicos (introduce externalidades, tiene naturaleza de bien público, y puede plantear problemas de información asimétrica). Se trata de un modelo insuficiente que además no se ajusta a la realidad histórica del papel de liderazgo que de facto ha jugado el sector público en la I+D+i.

Plantea un marco teórico alternativo basado precisamente en la experiencia histórica de una política de I+D+i que va más allá de la corrección de fallos de mercado y supone un sector público que crea y moldea nuevos mercados a través de la asunción de riesgos en este tipo de inversión (en la práctica, el sector privado ha entrado des­pués de procesos de inversión en el que ha sido el Estado el que ha asumido todos los riesgos), y con agencias y objetivos específicos –por ejemplo, inversiones orientadas a retos como el cambio climático, la desigualdad, o el envejecimiento–. Es decir, un modelo que se sale del precepto neoclásico de una política de I+D+i de naturaleza horizontal. De nuevo, hay muchos ejemplos de agencias públicas que han liderado la I+D+i como el Departamento de Defensa y el Instituto Nacional de la Salud (NIH) en EEUU, o el Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) en Alemania, o ejemplos de bancos de inversión públicos como el BEI en Europa o la KfW en Alemania.

Dos alertas de la propia Mazzucato: (i) no se niega que el sector público no tenga problemas de ineficiencia en la financiación de la innovación, lo que se cuestiona es la asunción neoclásica de que es sistemáticamente inferior al sector privado.; (ii) tampoco se niega que el sector público plantee problemas de búsqueda de rentas, pero no tienen por qué ser mayores en un sector público creador de mercados respecto al sector público corrector de fallos de mercado. Estas alertas exigen poner el acento en la gobernanza de la política de la I+D+i (objetivos políticos y ejecución con criterios técnicos) y asumir que se podrán cometer errores (como también los comente el sector privado).

En definitiva, una política económica con un sector público más activo que no se limita a corregir fallos de mercado y redistribuir, sino que orienta al mercado para mejorar sus resultados distributivos y su productividad y capacidad de crecimiento a largo plazo.

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