Con la llegada de la administración Trump se ha planteado en los medios de comunicación una creciente duda sobre la capacidad del G20 para salvar la globalización. La ausencia en el comunicado de la reunión de ministros y gobernadores de marzo en Baden-Baden de una condena al proteccionismo –se ha sustituido por un “trabajamos para fortalecer la contribución del comercio a nuestras economías”–, o de un apoyo al acuerdo de París sobre el cambio climático, se han interpretado como un triunfo de la nueva administración americana. Más allá de lo simbólico de las palabras de un comunicado, ciertamente, el G20 enfrenta un reto para frenar el creciente impulso antiglobalizador (Trump, Brexit, o extremos políticos en Europa), pero, precisamente es el foro mejor equipado para hacerlo; desde su redefinición en 2008, es, ante todo, un foro útil para la gestión de crisis.
El G20 data de 1999 (entonces era un foro de diálogo de ministros de economía y gobernadores de bancos centrales), pero su instauración como principal foro de orientación estratégica del orden económico internacional no llegará hasta 2008, cuando se celebra la primera cumbre de Líderes (jefes de Estado y de Gobierno), el 14 y 15 de noviembre en Washington (con la participación de España como invitado permanente desde el principio). La cumbre se convocó tan solo dos meses después de la congelación de los mercados financieros internacionales como consecuencia de la quiebra de Lehman Brothers el 15 de septiembre de 2008.
La propia celebración de la primera cumbre marca la naturaleza de foro flexible, de máximo nivel político y de acción rápida del G20. Ante la gravedad de la Gran Recesión, los líderes fueron capaces de reaccionar de manera ágil con múltiples iniciativas, sobre todo en 2008 y 2009, con impacto mundial –en este sentido, el G20 plantea problemas de legitimidad al no tener una representación global de países, pero tiene el peso político de aunar países que suponen el 85% PIB, el 75% del comercio, y el 66% de la población mundial–. En estos años, se cimentan las dos principales respuestas a la crisis financiera global: la reforma de la regulación y la supervisión financiera, y la reforma de las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs).
Así, todo los cambios que hemos visto esto años en regulación financiera –entre otros, la creación del FSB, FSAP obligatorios, Basilea III, trato de los grandes bancos globales, banca en la sombra– tienen su origen en el plan de acción iniciado en la cumbre de Washington y perfilado en la cumbre de Londres, en abril de 2009. De igual manera, la reforma de las IFIs –aumento significativo de sus recursos (cuadruplicándose por ejemplo en el FMI); los cambios en su gobernanza, aumentando el peso de las economías emergentes; y en sus políticas de préstamo, con mayor acceso a recursos, menor condicionalidad y préstamos menos vinculados en el caso de los bancos de desarrollo–, también se concentra en estos primeros años. Estas reformas llevaban incubándose en las IFIs durante más de una década sin éxito; solo fueron posibles ante la urgencia de la crisis y gracias al impulso político del G20.
Desde entonces, los hitos adicionales han sido escasos, el G20 ha sido mucho menos activo en tiempos “buenos”, porque no hay incentivo entre las partes a alcanzar acuerdos. De hecho cada presidencia ha tratado de encontrar su propio sello sin lograr grandes reformas. Entre ellos, se puede destacar: un acuerdo sobre consolidación fiscal en Toronto (2010, a posteriori un error), una nueva estrategia para el desarrollo sostenible en Seúl (2011), una nueva ronda de recursos para las IFIs en Los Cabos (2012), un nuevo esfuerzo por coordinar las política macro en San Petersburgo (2013), coordinación de la política de infraestructuras globales en Brisbane (2014), iniciativa de cooperación fiscal BEPS en Antalya (2015), o la ampliación de la coordinación macro y de BEPs en Hangzhou (2016). Son años en los que en paralelo han proliferados iniciativas regionales (la creación del MEDE o del banco asiático de infraestructuras, AAIB, por poner dos ejemplos). Si no hay interés, o no se consigue alcanzar un acuerdo global, se resuelve por la vía regional.
Pero la clave del G20 es precisamente su capacidad de reaccionar en tiempos de crisis. A diferencia de las IFIs, donde la gobernanza exige procedimientos de deliberación y acuerdo complejos que se pierden, bien en el debate técnico, bien en la falta de peso político de los participantes para tomar decisiones, en el G20 se aúna la capacidad política de los líderes y los ministros, y, cuando es necesario, la urgencia, incluyendo reuniones hasta altas horas de la madrugada hasta que se alcance una solución. De hecho, en 2010 y 2011 se impulsó, especialmente desde Francia, un secretariado permanente, que fue rechazado. Se mantiene el liderazgo de la presidencia de turno en coordinación con la precedente y la posterior (troika).
La utilidad del G20 está en su flexibilidad, un foro de diálogo en el que los líderes intercambian opiniones y en el que la agenda se puede adaptar rápidamente en función de las necesidades de cada momento. Uno de los principales logros del G20 en estos años ha sido precisamente conseguir ampliar la red de foros diálogo a distintos ámbitos de la administración, más allá de los ministerio de economía; y a otros ámbitos, como el diálogo entre agentes sociales (C20), empresas (B20), o expertos externos (T20). La presidencia alemana de 2017 ha ahondado en este marco flexible y pragmático, marcando una serie de prioridades con áreas de acción concretas en las que se pueden alcanzar acuerdos.
La administración Trump plantea ahora dos retos principales: el riesgo de retroceso en apertura comercial y en los acuerdos sobre cambio climático (y eventualmente, un tercero, la vuelta a una desregulación financiera). Conviene señalar que son las dos áreas en las que menos ha avanzado el G20. En comercio, el principal logro ha sido evitar el proteccionismo, pero no se ha conseguido cerrar la ronda de Doha y han proliferado la negociación de acuerdos regionales (aquí analizábamos, por ejemplo, el CETA). En cambio climático, Paris (2015) constituye el primer acuerdo relevante con compromisos vinculantes a nivel global desde el protocolo de Kioto, casi 20 años antes (1997).
Se abren tres posibles escenarios: redefinición de la globalización con EEUU, sin EEUU, o ruptura y vuelta al bilateralismo/regionalismo. Coincide además que para todas las partes el primer escenario es el que redunda en mayor beneficio propio. El campo de las negociaciones es amplio, muchos elementos son históricos y la administración americana ya ha ido adelantando algunos demandas que no son descabelladas y que pueden utilizarse como elementos para pactar, incluyendo: cooperación antiterrorista, financiación de la OTAN, revisión de distintos elementos de los acuerdos comerciales (propiedad intelectual, paquete agrícola, barreras no arancelarias), o control de flujos migratorios.
Es precisamente en el G20 donde mejor se pueden hacer este tipo de cálculos políticos de intercambio de cromos de una manera más efectiva y ágil que en la ONU o en la OMC, organismos más condicionados por los procedimientos institucionales, y sin perjuicio de que son fundamentales para desarrollar los acuerdos que pueda alcanzar el G20. El lema de la presidencia alemana parece especialmente acertado en el contexto actual: “modelando un mundo interconectado”, representado esta interconexión con el logo de un nudo marinero.
(Por cierto: dada la personalidad ejecutiva de Trump, me pregunto cómo se desenvolverá en la cumbre de Hamburgo del 7 y el 8 de julio, en reuniones que pueden durar horas alrededor de una mesa escuchando a presidentes de otros 19 países…)
Interesante tema y muy buen articulo. Al contrario que el autor, mi nivel de entusiamo con el G20 es considerablemente más bajo. El forum es una fotocopia mal hecha del G7 en cuanto a estructura, procesos (y rituales) para su funcionamiento. Lamentablemente, y quizás por ello, no tiene, ni tendrá, la misma influencia e impacto. Es mejor foro que otros, pero esto no le hace maravilloso. También pienso que no debiéramos atribuirle tantos éxitos. Debieramos pedirle soluciones a temas pendientes. En cuanto a sus procesos, los «sherpas» dominantes son los de siempre – los del G7. Y los «communiques» quizás un poco más superficiales. Muchos de los temas nacen de G7s fallidos, influidos casi siempre por el país «host», en muchos casos temas que luego tienen como objectivo establecer alguna institución en ese mismo país (ejemplo, esto casi ocurrió en el caso de la reunión sobre infraestructuras globales). En cuanto a los éxitos atribuidos, tengo serias dudas sobre el de las reformas de los IFIs o de la creación del AIIB. La reformas de IFIs se vienen cocinado desde hace mucho tiempo y todavía siguen pendientes. Ningún IFI ha cambiado su modelo de negocio. Son extremadamente lentos, costosos y muy malos a la hora de utilizar su capital. No saben ni quieren aprender a intermediar el dinero ya»know-how» de los demás. En cuanto al AIIB, la idea nació hace muchos años, fomentada por el «soft power» de China y en menor medida por el de la India, algunas veces ayudados por ESCAP en Bangkok. Creo en G20, pero en un G20 muy distinto. Creo en los IFIs, pero con modelos de negocio radicalmente distintos. Ni el G20, ni sus sharpas, tienen la experiencia o idea clara sobre cuál debería ser ese modelo de negocios. Lo que si tienen son un grave conflicto de interés. Y si fallan en relación a IFIs, porque debieramos pensar que serían mejores en relación a otros casos? El G20 es desde luego una propuesta interesante para tratar ciertos temas globales, pero solo si la comparación es la ONU. En cuestión de comercio, no estoy tan seguro si la comparación es la OMC. Desgraciadamente, el G7 sigue ahí, coleando, haciendo y deshaciendo.
Gracias Juan. De acuerdo en que el G20 no es el foro definitivo y tiene sus limitaciones. Sí me parece que mejora el orden económico internacional complementando a las IFIs. Su principal utilidad está aportar directrices al máximo nivel político en situaciones de grave crisis, o en desatorar discusiones empantanadas en la IFIs. Soy más optimista en los cambios que ya se han producido en las IFIs gracias en parte al impulso político del G20. En el FMI, por ejemplo, se ha producido un cambio muy sustantivo en su gobernanza y en sus políticas de préstamo y supervisión, incluso en su cultura interna revisando el Consenso de Washington. Vaso medio lleno.