Como veíamos, el análisis de la desigualdad está prestando una creciente atención a la desigualdad ente grupos de personas (desigualdad horizontal), que incluye la que se produce entre regiones, como complemento a la desigualdad interpersonal (o vertical). La constatación de la persistencia de la desigualdad regional cuestiona los postulados tradicionales que planteaban que, a través de un efecto de arrastre, las regiones más dinámicas remolcarían a las más atrasadas. Se añade además un problema adicional de desafección de las regiones menos avanzadas que pueden favorecer posiciones populistas en los procesos electorales. Las nuevas recomendaciones de política económica en este ámbito pasan por recuperar las políticas de desarrollo regional en Europa.
De manera equivalente a como ocurriera con la desigualdad vertical, distintos estudios apuntan hacia un punto de inflexión en la senda de reducción de la desigualdad regional a partir de los años 80. Desde entonces, la desigualdad regional en los niveles de renta entre las regiones europeas ha tendido a aumentar (con un cierto paréntesis en los años 90), en un proceso que se ha acentuado en la última década como consecuencia de la crisis financiera global (con algunas excepciones como en Alemania o en Finlandia).
Iammarino, Rodríguez-Pose y Storper distinguen cuatro tipos de regiones en Europa en función de sus niveles de renta per cápita (ver gráfico): (i) renta muy alta, dominado por grandes regiones metropolitanas con alta densidad demográfica (Rosés y Wolf, observan una cierta persistencia, de forma que muchas capitales se han mantenido como las zonas más dinámicas desde principios del siglo XX); (ii) renta alta, parecidas a las primeras, pero con una menor grado de desarrollo metropolitano; (iii) renta media, concentradas en las regiones del noroeste europeo, que eran tradicionalmente industriales y han perdido mucha mano de obra manufacturera, y (iv) renta baja, concentradas en el sur y el este de Europa –entre estas últimas, la Comisión Europea distingue entre regiones con un bajo crecimiento (en los países del sur de Europa, incluidas Andalucía, Castilla la mancha y Murcia, en España) y regiones con un bajo nivel de renta (concentradas en Europa del Este).
Los indicadores de desigualdad suelen estar correlacionados, de manera que, en general, las regiones con menor nivel de renta per cápita, también tienen una mayor desigualdad intrarregional, un mayor desempleo, peores infraestructuras y peores niveles de educación o de servicios públicos, lo que redunda en desigualdad de oportunidades. Rodriguez-Pose ha introducido un elemento adicional asociando el sentimiento de desafección de las regiones menos desarrolladas, con los procesos populistas. En efecto, en los casos del brexit o del éxito de Trump y de los partidos de extrema derecha en Francia y Alemania, se observan unas claras diferencias regionales. El populismo habría encontrado especial abono en las regiones pobres y en áreas que han sufrido largos períodos de decadencia. Argumenta que frente a las ventajas de la aglomeración en términos de eficiencia, se ha omitido una externalidad negativa crítica: la aflicción económica y social de las regiones no aglomeradas (el análisis de externalidades negativas se ha centrado en otros aspectos como los costes de la congestión, la polución o los altos precios de la vivienda).
El aumento y la persistencia de la desigualdad regional se asocia a dos grandes tendencias: por un lado, al desplazamiento de las economías avanzadas hacia una economía intensiva en innovación tecnológica y el conocimiento, que encuentra su mejor desarrollo en los grandes centros urbanos donde se aprovechan las ventajas de la aglomeración y de la concentración de trabajadores cualificados. Por otro lado, a la globalización que ha supuesto una dispersión global del sector industrial y ha llevado a un proceso de desindustrialización en Europa, donde, por ejemplo, la contribución del sector industrial al empleo alcanzó sus máximos en los años 70.
El enfoque económico tradicional suponía que estos procesos no tendrán porqué ser necesariamente un problema en la medida en que el desarrollo de las regiones avanzadas tendría efectos de arrastre sobre el resto, incluyendo por la vía de la transferencia tecnológica entre regiones, o a través la movilidad laboral interregional hacia las regiones más avanzadas como mecanismo de equilibrio. Sin embargo, estos efectos no han permitido contrarrestar las desigualdades. De igual manera que el efecto goteo no funciona para reducir la desigualdad entre las personas, tampoco está funcionando el efecto arrastre entre las regiones. Los grandes centros de crecimiento han tendido más bien a ser centrípetos y el impacto de la movilidad laboral como válvula de escape ha perdido efectividad.
En efecto, un reciente estudio del FMI observa cómo los dos principales factores explicativos de la desigualdad están vinculados a: (i) la densidad de población –los países con una mayorees diferencias en las densidades regionales de población tienen una mayor desigualdad regional– y (ii) la movilidad laboral –cuanto mayor es la movilidad, menor es la desigualdad regional– (otros factores explicativos incluyen el grado de desarrollo o de descentralización fiscal). Sin embargo, el grado de la movilidad laboral se ha sobreestimado. Las diferencias de renta constituyen el principal determinante de la movilidad, pero en la última década, en países como EEUU o España han caído el número de regiones que ofrecen más oportunidades en términos de mejora de rentas. Por otro lado, otros factores como el coste de la vivienda, la insuficiencia de cualificaciones o de formación, las interconexiones, los factores culturales de arraigo o la incapacidad para atraer talento en las regiones más pobres, han limitado la movilidad laboral.
Ante la pérdida de efectividad de estos mecanismos de ajuste, se hace necesaria una política proactiva para tratar de reducir las desigualdades regionales como complemento (y a la vez, refuerzo) de las políticas de reducción de la desigualdad vertical. En este sentido, el impacto de las políticas fiscales en la reducción de la desigualdad vertical (a través de las transferencias o de la fiscalidad) ha perdido potencia los últimos años, manteniéndose su impacto relativamente estable en los países europeos (como veíamos, en España, la política de gasto en transferencias sociales tiene un impacto redistributivo menor que la de nuestros socios europeos).
La mayor parte de las recomendaciones pasan por volver a las políticas de desarrollo regional. Así, la Comisión Europea propone varias políticas con un enfoque ad hoc, atendiendo a las necesidades específicas de cada región, incluyendo estrategias regionales de: especialización tecnológica (a través de la colaboración entre empresas y centros de investigación), mejora del entorno empresarial, reducción de las brechas de infraestructuras y educación, mejora de la capacidad administrativa o el impulso de las ciudades en las regiones pobres que ejerzan de locomotora regional. En definitiva, una suerte vuelta a los polos de desarrollo, pero en la dirección contraria, impulsarlos en la periferia.
«La constatación de la persistencia de la desigualdad regional cuestiona los postulados tradicionales que planteaban que, a través de un efecto de arrastre, las regiones más dinámicas remolcarían a las más atrasadas». Este párrafo hace referencia al postulado tan querido de la escuela neoclásica sobre las bondades del crecimiento económico: el efecto desborde. Parece claro que ni se ha cumplido ni va a cumplirse aunque siga siendo uno de los mantras preferidos de la «escolástica económica».