La propuesta SURE para la crisis del coronavirus

Para contribuir a suavizar la peor crisis económica que Europa va a vivir desde la Segunda Guerra Mundial como consecuencia de la pandemia del coronavirus, la Comisión Europea propuso a comienzos de abril el SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency). Está basado en una idea teórica de reaseguro a nivel europeo de los costes nacionales de las prestaciones por desempleo, pero se ha quedado corta. Es una de las vías, no excluyentes entre sí, que se van a debatir estos meses para alejar la posibilidad de reeditar una crisis de deuda soberana de la zona euro tras el esfuerzo de emisión de deuda pública que supone la crisis sanitaria. A pesar de este objetivo, el instrumento se plasma en préstamos que incrementan la deuda nacional de los Estados miembros que lo soliciten, que es la misma respuesta que se dio en la crisis de 2010-13. Si el Eurogrupo aprueba finalmente esta propuesta, en breve comenzarán las negociaciones para alcanzar un acuerdo sobre el texto final.

La mayoría de los países de la zona euro tienen esquemas de mantenimiento de las relaciones laborales en época de crisis como los Expedientes de Regulación Temporal de Empleo (ERTEs) en España, el Kurzarbeit, el dispositif chômage partiel o la Cassa integrazione guadagni en los que, a pesar de reducirse la actividad laboral por debajo de lo habitual, se mantiene la relación contractual y el Estado asume el coste de una parte de las cotizaciones a la Seguridad Social y de la prestación por desempleo o esquemas equivalentes para los autónomos. Es deseable aplicar este esquema para limitar la destrucción de empleo durante la crisis sanitaria y así facilitar la recuperación posterior, pero tiene un impacto significativo en el gasto y los ingresos públicos. El SURE financiaría los incrementos extraordinarios del gasto debidos a la crisis, apoyando la financiación de esquemas de desempleo parcial o temporal tanto para empleados como para autónomos.

La base jurídica de la propuesta es el artículo 122.2 del Tratado de Funcionamiento de la UE, que habilita a la Unión a conceder ayuda financiera a un Estado tras una catástrofe natural o acontecimiento extraordinario. Es el mismo artículo en que se basó el Mecanismo de Estabilización Financiera Europeo (EFSM) que se utilizó para facilitar al Reino Unido participar, junto con los miembros del euro, en el apoyo financiero concedido a Irlanda en 2010.

Respecto a la estructura financiera, el esquema está abierto a todos los miembros de la Unión. Participar ofreciendo su aval es opcional, también para los miembros del euro. La Comisión sería quien se endeudaría en el mercado para prestar fondos al país solicitante. Lo haría con el aval irrevocable e incondicional de los Estados miembros que quieran participar. El formato sería similar al de la Facilidad Europea de Estabilización Financiera (EFSF), el precursor del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE).

El SURE tendría una capacidad de apoyo financiero de hasta 100.000 M€. El límite para el acceso de cada país que quisiera solicitarlo se determinaría por las garantías de ese país al presupuesto comunitario (en línea con su participación en el producto nacional bruto de la Unión). Adicionalmente, los tres Estados miembros que más volumen de préstamo reciban no podrán superar conjuntamente el 60% del total de fondos disponibles (60.000 M€ si efectivamente el límite total se fija en 100.000 M€) y se fijará una exposición máxima anual del instrumento.

La redacción del articulado para los préstamos es muy similar a las líneas de apoyo financiero existentes del MEDE. El país solicitante y la Comisión evaluarían el volumen del préstamo en función de las necesidades, determinadas por el gasto extraordinario en prestaciones por desempleo temporal. Asimismo, el vencimiento medio del préstamo, el precio y el periodo de disponibilidad se determinarían en la conversación entre la Comisión y el Estado miembro solicitante. La Comisión no da una orientación sobre estos aspectos, extremo fundamental para determinar la capacidad anticíclica del instrumento.

Si la más criticable de las similitudes de la propuesta de SURE con el MEDE es que se concreta en préstamos a los Estados miembros, la diferencia más acertada es que se basa en el método comunitario y no en el intergubernamental, que es el método que hace del MEDE una institución tan inadecuada para la gestión de crisis comunes.

La naturaleza comunitaria del instrumento tiene un efecto importante en el procedimiento: la decisión de concesión del préstamo la tomaría el Consejo a propuesta de la Comisión por mayoría cualificada. Como en otras decisiones que toma el ECOFIN, los ministros que lo componen no tienen que obtener el beneplácito previo de sus parlamentos nacionales para apoyar una propuesta de la Comisión. Sin embargo, para las decisiones del Consejo de Administración del MEDE, algunos miembros tienen que recabar una habilitación previa de sus parlamentos nacionales, ya que así lo establecieron en las leyes que acompañaban a la creación del MEDE como Tratado Internacional a comienzos de esta década. En el caso del reglamento SURE, el Comité Económico y Financiero (preparatorio del ECOFIN y paralelo al Consejo de Administración del MEDE) aparece mencionado en el reglamento como receptor de información y no como decisor. Incluso si al final de la negociación del texto terminara siendo decisor, al ser legislación comunitaria no habría argumento que esgrimir para que todas las decisiones (revisión de la marcha del préstamo, desembolsos, etc.) se debatieran previamente en los parlamentos nacionales de Alemania, Holanda, Finlandia y Austria.

La segunda diferencia de calado estriba en la ausencia de un Memorando de Entendimiento (MoU por sus siglas en inglés), en la propuesta presentada por la Comisión. La ausencia de MoU no obsta para que el país esté sujeto a la presión y supervisión especial de los socios, al ser un préstamo bajo el paraguas comunitario. La indudable ventaja de esta fórmula es que el contenido de las negociaciones sobre el préstamo y los desembolsos no puede separarse mucho de la normativa que se aplica al resto de Estados miembros, y no se pueden reeditar algunas medidas extravagantes requeridas por los parlamentos nacionales de países del norte en la pasada crisis.

En definitiva, si bien la naturaleza de este instrumento es la de un préstamo de rescate tradicional, que cambia emisión de deuda en el mercado por un préstamo, tiene la ventaja de moverse en el ámbito comunitario y no intergubernamental. Como la legislación comunitaria es de aplicación directa en los Estados miembros, la posibilidad de actitudes obstruccionistas de los parlamentos nacionales es menor. Su principal desventaja es que da un paso más en la redefinición del concepto de solidaridad, que pasa del original de los coronabonos de “emitir deuda juntos para que la Unión salga de esta crisis” a “aceptar un pasivo contingente para dar una posible subvención de intereses de un préstamo a un país que vive una crisis y puede perder el acceso al mercado al financiar el aumento de su deuda”.

Como pronóstico, a medida que se avanza en la negociación, se mantendrán dos corchetes (puntos en los que no hay acuerdo): hasta el nivel de ministros: introducción de un MoU como corchete del norte, préstamos a Estados como corchete del sur. De hecho, la aproximación española al problema que ha aparecido en prensa parece tener como punto central que el gasto sea directamente financiado por la Unión y no a través de préstamos a los países. Esperen que el corchete del MoU llegue al texto final y que, sin embargo, se mantenga el artículo de préstamos a Estados. ¿Por qué? Porque la participación de los Estados concediendo sus avales es opcional, tal como lo ha propuesto la Comisión. Para algo la presidenta de la Comisión es de la CDU alemana.