Una vez concluido con éxito el Acuerdo de Comercio y Cooperación con el Reino Unido, y tras alcanzar un principio de acuerdo con China en materia de inversiones, la Unión Europea (UE) se va a centrar ahora en otros acuerdos comerciales, incluidos los que aún no han cruzado la línea de meta. Uno de los candidatos es el Acuerdo de Asociación UE-Mercosur, que se cerró el 28 de junio de 2019, pero que aún no ha sido ratificado. Existe una fuerte oposición a este acuerdo, sobre todo por parte de algunos grupos ecologistas, que argumentan que el aumento del comercio amenaza con aumentar las tasas de deforestación de Brasil y atenta contra los derechos de los indígenas. Las cooperativas agrícolas europeas también han criticado el acuerdo, alegando que los peores estándares de producción del Mercosur supondrán una competencia desleal para los agricultores europeos.
¿Qué debería hacer la UE? Un acuerdo comercial entre la UE y el Mercosur supone una oportunidad para fortalecer los vínculos comerciales y políticos entre las dos regiones, y debería ser aprovechado cuanto antes. La oposición al acuerdo no está justificada. Los potenciales problemas del actual acuerdo son relativamente reducidos e indeterminados en comparación con los beneficios que aportaría a ambos bloques. En este artículo intentaremos analizar algunos de los principales obstáculos que están impidiendo que el acuerdo llegue a buen puerto, y por qué no son lo suficientemente convincentes como para justificar el aplazamiento de la ratificación.
El comercio no está necesariamente relacionado con la deforestación
En primer lugar, las limitaciones políticas que impiden que el acuerdo UE-Mercosur entre en vigor parecen estar basadas en supuestos cuestionables. La principal preocupación es que las reducciones arancelarias puedan constituir una amenaza para la selva amazónica y sus comunidades indígenas, ya que aumentarían la demanda europea de carne de vacuno y soja brasileñas (dos productos básicos conocidos como notorios impulsores de la deforestación). El Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales (INPE) de Brasil ha constatado un incremento en las tasas de deforestación en la Amazonía del 85% entre 2009 y 2020, el 80% de la cual correspondería a la ganadería. Esta preocupación se ve reforzada por el hecho de que algunos han querido asociar al presidente brasileño, Jair Bolsonaro, con las llamadas “mafias de la selva”, redes organizadas que impulsan la deforestación ilegal. Al mismo tiempo, algunas ONG medioambientales y organizaciones de derechos humanos insisten en que el Acuerdo podría empeorar la ya limitada protección de los derechos territoriales indígenas y de la selva amazónica, e instan a su anulación para evitar una mayor destrucción.
Es innegable que el Acuerdo provocará un aumento de la demanda europea de carne de vacuno y soja brasileña, pero no está claro hasta qué punto esta demanda afectará a los niveles de deforestación. En primer lugar, los informes han demostrado que, aunque Sudamérica ha experimentado pérdidas significativas de superficie forestal desde 1990, “hay una tendencia a la baja en las pérdidas netas”. Además, el volumen de las importaciones de carne de vacuno de la UE procedentes de Brasil también ha experimentado un descenso en relación con las importaciones de carne de vacuno brasileña procedentes de otras regiones. Lo mismo ocurre con la soja. En segundo lugar, la deforestación está generalmente vinculada a la expansión de pastos para el ganado, con importantes interrelaciones entre conversión de pastos y producción de soja. Dicha conversión puede conducir a una mayor expansión de los pastos en las zonas forestales, un punto que ha sido comentado públicamente por Sabine Weyand, Directora General de Comercio de la UE, para destacar que son los métodos de producción nacionales –más que el aumento del comercio– los que tienen un mayor impacto en las tasas de deforestación.
De hecho, un reciente estudio de la Junta Nacional de Comercio de Suecia afirma que tanto Brasil como Argentina, las dos mayores economías del Mercosur, tienen el potencial de intensificar la producción y aumentar la producción con un menor consumo de tierras. También pronostican un efecto mínimo sobre los derechos territoriales indígenas debido a este esperado aumento limitado de la producción agrícola. Por lo tanto, es demasiado simple correlacionar comercio y deforestación. Hay que tener en cuenta varios elementos, muchos de los cuales no pueden medirse en el escenario actual, sino que dependen, entre otras cosas, de la política medioambiental de Brasil, que podría reforzarse con la participación de la UE y no sin ella.
¿Amenaza para la agricultura europea?
Algunos actores políticos han denunciado públicamente el acuerdo comercial, entre ellos los gobiernos de Francia, seguido de Italia y Luxemburgo. Estos países se han negado a respaldar el acuerdo a menos que Bolsonaro tome medidas de calado para cambiar las políticas medioambientales nacionales. Los Países Bajos, Austria e Irlanda ya han votado en contra del Acuerdo. Los defensores del acuerdo afirman que la supuesta preocupación por el medio ambiente por parte de políticos como Macron no es más que una forma encubierta de proteccionismo por miedo a la competencia comercial. Al igual que las cooperativas agrícolas europeas, Macron y otros miembros del Parlamento Europeo subrayan la amenaza potencial que supondría el acuerdo para la agricultura europea local y sostenible. Destacan el hecho de que muchos países latinoamericanos utilizan productos químicos en su proceso de producción que son ilegales en Europa (por ejemplo, plaguicidas, herbicidas y organismos genéticamente modificados) y que la diferencia en las normas de producción creará una competencia desleal y tendrá consecuencias perjudiciales para la salud y el medio ambiente en la UE.
Por ello, los productores europeos insisten en que los alimentos procedentes de Mercosur deben tener requisitos más estrictos, similares a los establecidos en la UE. Sin embargo, la Evaluación del Impacto de la Sostenibilidad realizada por la London School of Economics ha destacado que el Acuerdo incluye requisitos para que los proveedores de Mercosur se adhieran a las mismas normas de producción que el mercado único de la UE. Considera que, junto con el intercambio de conocimientos europeos y el apoyo a Mercosur, el acuerdo dará lugar a importantes mejoras en los métodos de producción y en la legislación sobre bienestar animal, medidas fitosanitarias y sanitarias, y uso de antibióticos y pesticidas en los países de Mercosur. Estas disposiciones no sólo garantizarán que no se distorsione la competencia entre los productores de la UE y del Mercosur, sino que también tendrán efectos positivos tanto en la sanidad como en el medio ambiente en los propios países del Mercosur.
Por su parte, las organizaciones industriales del Mercosur –la Confederação Nacional da Indústria (CNI), la Unión Industrial Argentina (UIA), la Unión Industrial Paraguaya (UIP) y la Cámara de Industrias del Uruguay (CIU)– y de la UE –BusinessEurope– han lanzado un llamamiento urgente a la entrada en vigor del Acuerdo, argumentando que un retraso pondría en peligro el potencial de oportunidades de negocio, especialmente en un momento en que las perspectivas económicas mundiales son sombrías. Para el Mercosur, el acuerdo comercial con Europa proporcionará un canal para que sus respectivos países se comprometan con un gran mercado globalmente integrado.
Además, el capítulo de Comercio y Desarrollo Sostenible (TSD), que obliga a las partes a implementar de forma efectiva el Acuerdo de París, obligaría a Bolsonaro a, entre otras cosas, remitir contribuciones específicas a nivel nacional y un compromiso a nivel nacional de combatir el cambio climático. Esto apoyaría las ambiciones climáticas globales de la UE. Por supuesto, el nivel de exigibilidad de este capítulo es débil, ya que no está sujeto al mecanismo de resolución de disputas entre Estados. Por lo tanto, la UE no podrá recurrir a la aplicación de sanciones en el marco del Acuerdo si el gobierno brasileño incumple las normas del DTS. Algunos ecologistas destacan periódicamente este punto y exigen la reapertura del Acuerdo para corregirlo.
Otros, sin embargo, han señalado que el Acuerdo sigue proporcionando herramientas para controlar el cumplimiento de las obligaciones, y que el acuerdo actual es mucho mejor que no tener ningún acuerdo. La Comisión también ha intentado disipar estas preocupaciones, insistiendo en el hecho de que las disposiciones sobre derechos medioambientales y laborales permiten la celebración de consultas y la creación de un Grupo de Expertos para resolver los conflictos que puedan surgir. La UE también dispone de otras herramientas dentro del Acuerdo, como las medidas sanitarias y fitosanitarias y el principio de precaución. Además, reabrir el acuerdo no sería una forma productiva de avanzar, ya que podría añadir complejidades adicionales a un acuerdo que ya ha tardado dos décadas en negociarse. Como solución de compromiso, la UE ha propuesto añadir al Acuerdo un mecanismo que refuerce la aplicabilidad del capítulo TSD sin reabrir el acuerdo original. Esta es una señal importante de que la UE se ha tomado en serio estas preocupaciones, y los que se oponen al acuerdo deberían tomar nota.
Es hora de concluir el acuerdo UE-Mercosur
La UE se encuentra en una posición débil en el ámbito del comercio internacional. Esto ha surgido como resultado de la creciente infiltración china en los mercados internacionales y europeos, el dominio de los gigantes digitales estadounidenses, el aumento de las tensiones geopolíticas por la guerra comercial entre Estados Unidos y China, y el Brexit. La UE “debe ser un jugador, y no el terreno de juego”, afirmó el presidente del Consejo Europeo, Charles Michel. Un acuerdo comercial de la envergadura del acuerdo de libre comercio entre la UE y el Mercosur podría ser un paso clave para que la UE reafirme su liderazgo en la escena mundial, especialmente tras la reciente formación de la Asociación Económica Integral Regional (RCEP) que da a China otro canal para influir en el comercio en la región del Indo-Pacífico. En cuanto al Mercosur, si la UE no llega a un acuerdo comercial con el bloque, podrían intervenir otras potencias mundiales como China, que sin duda tendrían menos interés en promover una agenda sostenible en Brasil (la reciente RCEP carece de normas sobre derechos medioambientales y laborales).
El acuerdo UE-Mercosur cumple ahora 21 años y su reapertura supondría un retroceso para los esforzados logros de sus negociadores. La UE no puede permitirse un nuevo aplazamiento en un momento de incertidumbre mundial en el que el multilateralismo se ve amenazado y el proteccionismo va en aumento. Añadir un par de instrumentos adicionales quizás no requiera cambios significativos, pero puede ayudar a resolver controversias y acelerar el proceso de ratificación. La Comisión debe diseñarlos con prontitud, para que el acuerdo pueda finalmente cruzar la línea de meta. Es una oportunidad política y económica demasiado importante como para perderla, y que contribuirá a acercar a ambas regiones. Además, sería un paso clave en el empeño de la UE por reforzar y restaurar el comercio basado en normas y contribuir a seguir liderando el desarrollo de nuevas normas comerciales a nivel mundial.
Una versión inicial en inglés de este artículo fue publicada en el blog TradeExperettes (ver artículo).