La pandemia COVID-19 ha situado a la economía mundial en una coyuntura inédita: una contingencia que obliga a limitar severamente el contacto humano impidiendo (entre otras muchas cosas) el normal desenvolvimiento de la actividad económica. Como estamos viendo, es una situación que genera reducciones de PIB dos órdenes de magnitud superiores a las que nos podían preocupar hace apenas dos meses.
Nadie tiene una hoja de ruta sobre qué hacer en casos como éste. Las facultades de economía enseñan cómo responder a las desaceleraciones puramente cíclicas o a las crisis financieras, pero no cómo reaccionar cuando la inmensa mayoría de trabajadores y consumidores deben quedarse en sus casas un periodo prolongado de tiempo, limitando severamente sus posibilidades de gasto (y de producción). El símil de una guerra, muchas veces utilizado, es apropiado: coherente con la dimensión del impacto económico y con la escala abrumadora, y sin más precedentes que los grandes episodios bélicos, de las medidas que deben adoptarse.
Los primeros pasos en esta dirección ya se han dado: los países más afectados han anunciado medidas fiscales por importe de decenas de puntos de PIB, y los bancos centrales han dejado claro que jugarán un papel de respaldo esencialmente ilimitado. Esto básicamente ha despejado a corto plazo los riesgos de pánico financiero, que amenazaban con distraer a las autoridades económicas de la delicada tarea que les espera (como nota de humor negro: que un pánico financiero generalizado preocupe esencialmente en calidad de “distracción” de problemas mayores, ya da una idea de cuál es la magnitud de esos otros problemas…).
Ahora llega el momento de bajar de estas cifras mareantes a los detalles, elemento crucial para mantener un cierto orden económico incluso en esta situación de “economía de guerra”. En esta entrada y la que seguirá revisaremos cuáles deberían ser algunos principios orientadores de la acción de política económica, una vez que ha quedado claro que estamos en un momento “whatever it takes” donde las sutilezas legales y el apego a la supuesta ortodoxia macroeconómica no tienen cabida; en la tercera veremos las posibles implicaciones presupuestarias. Con un énfasis no sólo en el corto y cortísimo plazo sino también en los próximos 2 o 3 años, sujetos a un importante nivel de incertidumbre. Tomaremos como referencia el contexto europeo, sin centrar el análisis en las medidas adoptadas por países concretos sino con un enfoque conceptual que pueda arrojar luz sobre cómo se responde ante un problema como este, particularmente en materia de política fiscal.
En efecto, en la UE los aspectos de política monetaria y supervisión bancaria han quedado razonablemente claros tras los dos últimos comunicados del BCE, que básicamente aseguran que la liquidez y el capital bancario no serán un problema a corto plazo; pero los programas presupuestarios están aún por concretar en muchos casos. Hay que pensar qué se quiere apoyar y para qué. Vamos a salir de esta situación con un volumen de deuda pública muy superior al de 2019, pero no se puede acumular deuda de cualquier manera –incluso si esta deuda termina recibiendo un trato favorable (ver más adelante), ese trato no será ilimitado (y quizá tampoco incondicionado) y puede depender del rigor con que se haya desarrollado la respuesta a la crisis.
Una segunda dimensión de la respuesta es asegurar que, cuando la pandemia termine, se pueda recuperar la normalidad en cuanto a volumen de gasto y producción, es decir, que podamos “retornar a enero 2020”. Esto podría parecer algo obvio o dado de antemano: se trata de un shock con cero impacto permanente en nuestra capacidad productiva… ¿cómo podría tener un impacto permanente en nuestro nivel de PIB? En realidad, la macroeconomía no funciona con dinámicas de “reversión a la normalidad”, sino que presenta una elevada path dependence: un shock puede sacarla de su equilibrio y –en ausencia de medidas de política económica- redirigirla a otro mucho más desfavorable, que puede ser tan estable como el primero. En esta dinámica de equilibrios múltiples, no hay nada “natural” sobre nuestro volumen de PIB de 2019, que garantice una vuelta a él. Hay que trabajárselo.
Esta segunda parte del reto será particularmente importante si las medidas más severas de distanciamiento social se mantienen en el tiempo, y comienza a complicarse la preservación de las empresas, mientras los ciudadanos olvidan sus pautas de gasto anteriores e interiorizan que “estamos en una situación complicada” ante la cual la frugalidad sería el comportamiento apropiado. Como en cualquier otra crisis, parte del partido se juega “dentro de la cabeza de los agentes económicos”: si estos se convencen de que habrá crisis permanente, la terminará habiendo. La política de comunicación y el manejo de las expectativas es absolutamente crucial, así como la reserva de parte de la pólvora para impulsar la demanda en ese delicado momento en que cristalicen las nuevas pautas de gasto post-confinamiento.
Por último, una tercera dimensión del desafío económico es asegurar que las medidas propias de economía de guerra que se adopten en las próximas semanas desaparecen con la debida prontitud en cuanto lo vayan haciendo las consecuencias económicas y sociales de la pandemia. Saber hacer un unwinding ordenado de estas medidas será crucial para la normalización el crecimiento post-crisis, y éste a su vez fundamental para que las heridas socio-económicas puedan restañar con rapidez.
Efectivamente, si mantenemos el tratamiento de emergencia para el paciente cuando este haya recuperado las constantes vitales, corremos grave riesgo de generarle nuevas complicaciones (con una segunda crisis, esta vez por el lado de la oferta) o dejarlo con secuelas graves (en forma de reducción de la tasa de crecimiento potencial). El masivo intervencionismo estatal que estamos experimentando ya estos días es tan imprescindible en la situación actual como contraindicado cuando esta finalice… y con toda seguridad esta actuación abrumadora propiciará la aparición de grupos interesados en su perpetuación, y discursos políticos que pretendan darle validez universal, con o sin crisis. Un buen diseño de las medidas puede ayudar a que su reversión sea sencilla y con ciertas dosis de automatismo cuando la crisis finalice.
Una pandemia peculiar
Un primer detalle importante de esta crisis sanitaria es que tiene un efecto muy limitado sobre las personas en edad de trabajar, un rasgo que determina crucialmente su forma de incidir en la economía. Las pandemias históricamente se asociaban a situaciones de escasez, debidas a los fallecimientos masivos de trabajadores, o su reclusión motu proprio ante el riesgo grave de ser contagiado. En el caso del COVID-19 la situación es muy distinta: la población en edad de trabajar tiene en general una sintomatología leve y si no está trabajando es por mandato administrativo, para evitar un riesgo de expansión generalizada del virus que haga inviable proteger a la población mayor y colapse las unidades de cuidado intensivo.
Esto hace que su “sintomatología económica” sea muy distinta de otras pandemias: los gobiernos evidentemente no van a poner trabas al normal desenvolvimiento de los sectores básicos, por lo que estos están funcionando con precauciones reforzadas pero relativa normalidad. Es por eso que la amenaza de estanflación que algunos analistas vislumbraban no se está materializando; y también la razón de que los panic buyers con congeladores repletos de carne y garajes atestados de papel higiénico hayan visto frustradas sus apocalípticas composiciones de lugar. En suma: podemos producir lo que queramos, pero la reclusión doméstica impide que lo demandemos. Como casi todo durante la última década en el mundo macroeconómico, este fenómeno se explica esencialmente desde el lado de la demanda.
Sin embargo, no se presta a respuestas clásicas desde el lado de la demanda. Una economía con la población confinada no puede demandar gran cosa, con o sin estímulos. El planteamiento, por tanto, no es el de estimular la economía sino el de sustituir rentas para evitar situaciones trágicas entre los colectivos vulnerables al frenazo económico. Por motivos económicos y sociales, la aspiración fundamental debe ser que el volumen de gasto esencial en el país se mantenga en todos y cada uno de los hogares durante el complejo periodo que se avecina. Y reservar las políticas de demanda para el momento en que el lockdown finalice.
¿Cómo dimensionar el apoyo?
El apoyo no debe cuantificarse en función del “agujero” de PIB que se cree por las medidas de distanciamiento social. En primer lugar, porque el PIB va a caer en cualquier caso: el PIB es producción y el efecto de primer orden de esas medidas sobre la demanda y producción vendrá dado exógenamente y es inevitable. Las cifras son difíciles de predecir, pero en términos de PIB instantáneo (es decir, lo que está sucediendo en el flujo productivo hoy mismo) la reducción a casi cero del consumo discrecional (ocio y similares) y la sustancial en el transporte y parte de la producción industrial, junto con la posposición masiva de compra de bienes duraderos, está teniendo con seguridad un impacto cifrado no en puntos sino en decenas de puntos porcentuales –el impacto sobre el PIB en el año completo dependerá lógicamente de cuánto se prolonguen y cómo evolucionen en el tiempo.
De lo que se trata, por tanto, es de sostener las rentas de la población afectada (potenciales nuevos desempleados, autónomos y pequeños empresarios con actividad muy reducida o nula), sobre todo para evitar el inmenso coste social que tendría su incapacidad sobrevenida de consumir bienes y servicios básicos. La variable relevante no es el PIB sino la renta disponible, y en particular la de los ocupados en empresas cuya actividad económica se reduce sustancialmente.
Por otra parte, la generación de PIB en la economía no es un proceso lineal, sino el resultado de millones de interacciones entre empresas que luego se netean en gran parte (las compras de una son ventas de la otra, quedando solamente el valor añadido de cada una como aportación al PIB). Ese entramado se sostiene por un complejo proceso de circulación financiera: las empresas financian su circulante (stocks y facturas) con cargo al sector bancario, y cubren sus gastos con sus ingresos. En el momento en que los ingresos en un amplio grupo de sectores se reducen sustancialmente, ese proceso se imposibilita y la cadena “se gripa”.
Hay que tener en cuenta, en este punto, varios factores: uno es que como ya se dijo, la economía se achica “naturalmente” por el distanciamiento social. Hay que asumir, por tanto, que los sectores no básicos se ralentizan o directamente se paran. El apoyo público no debe orientarse tanto a mantenerlos en funcionamiento como a conseguir un frenazo ordenado. Si el frenazo fuese brusco tipo sudden stop, y la falta de ingresos se trasladase linealmente a facturas impagadas, las consecuencias podrían ser graves y potencialmente permanentes en términos de desaparición de empresas y morosidad en el sector bancario. Es fundamental, por tanto, que el frenazo de la maquinaria “se engrase” con recursos públicos, para asegurar que no hay averías que impiden su normal funcionamiento post-crisis.
A la vez, el “manto de incertidumbre” sobre la economía, y la no diferenciación clara entre sectores que siguen funcionando con relativa normalidad y los que no, provocarán una retracción del crédito bancario que hace recomendable que el sector público intervenga también –con un horizonte temporal más amplio- en este ámbito, financiando circulante.
Para conjurar ese riesgo, son necesarias (y muchos países han arbitrado) líneas de apoyo (crédito o garantía) de corto plazo. A la hora de dimensionar estas medidas, debe tenerse en cuenta que su magnitud tampoco es coherente con la caída de PIB, sino en este caso bastante más que proporcional: para proteger cada euro de valor añadido se necesita garantizar toda la facturación bruta que ha permitido generarlo, una cantidad varias veces más alta. Pese a las elevadas cifras que será necesario manejar, su coste podría ser mucho menor: las facturas pagadas de unos son las facturas cobradas de otros como ya se ha dicho, de manera que habrá un efecto cascada que limitará daños. En general, si el problema dura solamente “algunas semanas” el impacto será manejable y mucho menor que las cifras de los titulares.
En la siguiente entrada, veremos las modalidades que pueden ser recomendables de apoyo a trabajadores y empresas, y su razón de ser.