Los últimos cuatro años en España han estado marcados por los avatares políticos. Cuatro elecciones generales, ascenso y caída de nuevos partidos y líderes políticos, quimeras y frustraciones a cuenta de Cataluña…En política económica, el balance de este período es muy pobre. El PIB ha crecido a una tasa media del 2,6%, se ha creado empleo a buen ritmo y se ha reducido la tasa de paro. Frente a este entorno favorable, los gobiernos sucesivos, en minoría y/o en funciones, no han conseguido impulsar cambios de calado. En casos como el de las pensiones, algunos aspectos de las reformas que se habían adoptado se han suprimido al evidenciarse como políticamente insostenibles. No se sabe cuánto durará la legislatura que ahora se abre; pero por el bien de todos, este período de abulia debería tocar a su fin. Si hay alguna certeza en este año que ahora empieza es que las políticas económicas son más necesarias que nunca.
Ya está claro que no estamos al borde de la recesión, sino en una fase menos boyante del ciclo expansivo. Los fundamentos de la economía española son sólidos: mantenemos una capacidad de financiación exterior de en torno al 2% del PIB, los balances del sector privado no financiero están saneados y la inflación es muy baja. Ahora bien, los problemas que arrastramos y los que nos esperan al doblar la esquina siguen ahí. Los últimos datos del mercado de trabajo indican un agotamiento preocupante de la capacidad de creación de empleo, mientras el paro ha dejado de caer. Si añadimos un entorno exterior en el que predomina la incertidumbre y del que poco viento favorable se puede esperar (aunque todo apunta a que 2020 será mejor que 2019), la conclusión es que hay que ponerse manos a la obra.
El Acuerdo para el gobierno de coalición detalla las líneas básicas de actuación de la política económica y social, que son similares a las del gobierno anterior, pero con un pequeño empujón hacia la izquierda. A tenor de la escasa reacción de la prima de riesgo, parece que los mercados financieros no comparten los temores expresados por las organizaciones empresariales y otros agentes de la vida pública española sobre el contenido económico del acuerdo. Los mercados parecen curados de espanto tras las muestras de políticas económicas disparatadas que ha dejado 2019 en muchos países muy respetables. Sin entrar en el detalle del Acuerdo y dejando a un lado la adaptación al cambio climático (prioritaria, sin duda, pero relativamente poco controvertida), me voy a centrar en los tres retos que me parecen más urgentes para la economía española:
- Acabar con la anomalía en el empleo.
- Elevar los ingresos públicos.
- Restaurar la igualdad de oportunidades para los jóvenes.
La economía española no es capaz de alcanzar de forma estable un nivel elevado de utilización del factor trabajo. Se trata además de una deficiencia singular de nuestro país, que contrasta con lo que ocurre en el resto de economías similares. Probablemente cerraremos 2019 con una tasa de paro superior al 14% después de seis años de crecimiento.
El acuerdo propone derogar los elementos de la reforma laboral de 2012 relacionados con la negociación colectiva, endurecer el control de los abusos en la contratación temporal y a tiempo parcial, así como seguir subiendo el salario mínimo hasta situarlo en 1.200 euros al final de la legislatura. También se menciona el compromiso de mejorar la efectividad y la eficiencia de las políticas activas de empleo (que suele figurar en todos los programas electorales de todos los partidos desde hace años). ¿Conseguirá la aplicación de estas medidas acabar con la anomalía española en el empleo?
Es dudoso, porque falta un elemento clave en el diagnóstico. Las medidas para atacar la dualidad y los abusos en la contratación temporal son bienvenidas; no será fácil cambiar años de prácticas enraizadas, pero hay que evitar que los trabajadores queden atrapados en empleos precarios. Ahora bien, tenemos también un problema de oferta, de incentivos insuficientes para trabajar. Existe mucha demanda de trabajo estacional y muchas posibilidades de trabajo informal; combinando ambas con la prestación por desempleo y los subsidios de distintas administraciones, se llega a que hay una parte de la población activa que tiene pocos incentivos a trabajar de manera estable y formal. Para muchas personas con baja cualificación y salarios relativamente bajos (el salario mediano en 2017 fue inferior a 20.000 euros anuales según la Encuesta de Estructura Salarial), el coste de oportunidad de trabajar es alto (la asistencia sanitaria es buena y la educación, gratuita, mientras que trabajar conlleva gastos adicionales en cuidado de los hijos o transporte). La elevada dispersión en las tasas de paro regionales es un síntoma de débiles incentivos a trabajar por el lado de la oferta.
Para cierta mentalidad de izquierdas es anatema siquiera pensar que nuestro problema con el empleo también tenga que ver con los incentivos a trabajar. Lo cual resulta poco comprensible, porque es muy injusto que haya gente que trabaje por salarios bajos mientras otra gente trabaje en negro o cobre una prestación por desempleo sin estar buscando empleo activamente.
Sería necesario revisar todas las prestaciones monetarias para desvincularlas lo más posible del requisito de estar parado. La pobreza se puede combatir más eficazmente con prestaciones que puedan ser compatibles con el empleo y las experiencias internacionales al respecto son numerosas. Del mismo modo, al tiempo que se destinan más recursos y se modernizan las políticas activas de empleo, se deberían tomar las medidas para que los desempleados que reciban prestación busquen activamente trabajo y no rechacen ofertas de empleo adecuadas a su perfil [1].
El reto del empleo es primordial, porque hasta que no avancemos en este frente, es muy difícil que podamos hacer mayores progresos en productividad y salarios reales.
El segundo reto, la elevación de los ingresos públicos, es un objetivo declarado del Acuerdo de gobierno. Que se hace más necesario por la falta de nuevas medidas para contener el crecimiento del gasto en pensiones (de hecho, se señala que se suprimirá definitivamente el factor de sostenibilidad que contemplaba el ajuste de las nuevas pensiones a la evolución de la esperanza de vida). Las medidas fiscales previstas (subidas en los tramos altos del IRPF, tipo mínimo para el impuesto de sociedades, nuevos impuestos sobre servicios digitales y transacciones financieras) aumentarán la recaudación, pero en una cuantía modesta (los cálculos, un poco optimistas, que se hicieron con el proyecto de presupuestos para 2019 se situaban ligeramente por debajo de los 6.000 millones de euros). Puede ser un primer paso, aunque convendría aparcar la filosofía según la cual el grave problema de ingresos públicos que tiene España se debe sobre todo a que los ricos no pagan lo suficiente.
Dado que los tipos impositivos son similares (en los impuestos directos), la insuficiencia que padecemos tiene que ver con los gastos fiscales (medidas que reducen la recaudación vía deducción o tipos reducidos como los del IVA que no son una buena opción de política social) y con el cumplimiento fiscal. En el primer caso, la Airef va a realizar una evaluación, cuyas conclusiones pueden ser útiles para suprimir aquellos que no tengan justificación. En el segundo caso, ya sabemos que el problema está en el control de las rentas no salariales: autónomos, profesionales y pymes. Con los datos que manejan las administraciones (no solo la tributaria, sino la laboral, la seguridad social y otras), y un poco de inversión en recursos humanos y tecnológicos, no debería ser tan difícil comparar los impuestos pagados con las bases imponibles estimadas. Políticamente sí es costoso, porque también se hace populismo con las pymes y los autónomos. Cuando de nuevo, el problema es que entre el 1,3 millón de pymes y los 3,2 millones de autónomos, son mayoría los que sufren tener que competir con los que no cumplen sus obligaciones fiscales. Lo justo es que todos paguen lo que les corresponde.
Por último, una de las cuestiones que se dilucidarán en los próximos cuatro años es si somos capaces de restaurar cierta igualdad de oportunidades para la generación de niños y jóvenes que han sufrido la crisis. Los indicadores españoles de pobreza infantil, paro juvenil, abandono escolar temprano y pobreza en trabajadores jóvenes testimonian de una grave grieta social que puede tener consecuencias económicas considerables, más allá de las de la más elemental equidad. En este ámbito, el Acuerdo tiene muchas propuestas que pueden resultar muy útiles, como el desarrollo del ingreso mínimo vital o el impulso a la oferta de vivienda en alquiler a precios asequibles. El problema aquí es que, como sucedió con la atención a la dependencia, las medidas que se adopten solo serán sostenibles y lograrán sus objetivos si se avanza en los dos primeros retos.
El mayor riesgo económico del programa previsto en el Acuerdo es que se renuncie a cualquier reforma que suponga un coste político significativo. Y que su implementación lo acabe reduciendo a un aumento de impuestos, una elevación estructural del gasto y una subida de costes laborales. En ese caso, los partidos de izquierda estarían tirando una moneda al aire; puede salir bien durante un tiempo si nada se tuerce, pero seguiremos al albur de los golpes de viento que seguro nos sacudirán. No estarían mejorando así las estructuras sobre las que se asienta la prosperidad, ni preparando a nuestro Estado del Bienestar para un entorno de envejecimiento y digitalización. No estoy pidiendo cambios bruscos y costosos; ni la sociedad española los aceptaría en estas circunstancias, ni resultan imprescindibles. Pero sí creo esencial que el gobierno fije una dirección y unos objetivos, abra un debate, trate de explicar y de convencer… para poder marcar un rumbo de cambio y de adaptación a un entorno muy distinto (y no necesariamente peor).
[1] La parte más exitosa de las reformas Hartz del mercado de trabajo alemán de 2004 fue la relativa a las prestaciones por desempleo. Jung, Kuhn y Hartung (2018) utilizan los microdatos de la Seguridad Social para estimar un descenso del 28% en los flujos hacia el desempleo tras la reforma, que explicaría el 76% del milagro del mercado de trabajo alemán.