El desarrollo de la política industrial –es decir, las políticas púbicas de estímulo a determinadas actividades económicas para favorecer un cambio en la estructura de la economía– se ha visto envuelto tradicionalmente en el debate que enfrenta a los fallos de mercado (que justifican su aplicación), frente a los del sector público (que la cuestionan). La síntesis de este debate había dado como resultado la “horizontalización” de la política industrial –orientada a la mejora del marco institucional y el mercado interior, las infraestructuras y al fortalecimiento de los factores de producción (como tecnología, innovación, capital humano o la capacidad emprendedora)–. Sin embargo, en los últimos años se está recuperando la aplicación de políticas verticales de apoyo a sectores específicos, donde la clave está en la búsqueda de mejores prácticas de intervención para evitar los fallos del sector público.
La justificación teórica para las políticas sectoriales está en los tradicionales fallos de mercado como: los bienes públicos (de consumo no rival ni excluyente, aplicado, por ejemplo, al caso de las infraestructuras y al conocimiento), las externalidades positivas (por ejemplo, el mercado infravalora el beneficio social del capital humano) o los problemas de información asimétrica (dificultad para valorar los méritos de una actividad de investigación). Otros argumentos clásicos son la curva de aprendizaje y las economías de escala –apoyar una industria hasta que alcance un determinado tamaño para ser capaz de competir en mercados desarrollados–.
Los detractores de la política industrial plantean dos tipos de argumentos principales: por un lado, la dificultad e ineficiencia del sector público para identificar los sectores y mercados que se deben favorecer. En otra entrada, ya veíamos cómo Mariana Mazzucato ha desmontado el mito del Estado ineficiente frente al sector privado innovador recordando cómo, en múltiples industrias –como las medioambientales, la biotecnología, las farmacéuticas o las telecomunicaciones–, el sector privado solo entró después de procesos de inversión en el que fue inicialmente el Estado el que asumió todos los riesgos; por tanto, el Estado no solo corrige fallos de mercado, sino que crea mercados al favorecer el desarrollo de nuevas tecnologías y sectores. Por otro lado, el riesgo de captura por parte de grupos de presión que buscan mantener la protección de sus industrias sin que esté claro que aporten beneficios para el conjunto de la sociedad. Este tipo de consideraciones es la que ha dado un estigma negativo a la política industrial vertical por asociarse a la tradicional política de protección de sectores en declive (sujeta a otro tipo de justificaciones de sostenibilidad regional o social).
Como resume Rodrik, los análisis empíricos tradicionales, basados bien en estudios de país (generalmente economías asiáticas, con resultados positivos sobre la política industrial), bien en estudios de análisis comparado entre industrias o entre países (con resultados, en general, menos favorables a la política industrial vertical), estaban sujetos a distintos problemas metodológicos y no eran concluyentes. La nueva literatura ha adquirido un carácter más pragmático y se centra en analizar políticas concretas y cuáles son las características que debe incorporar la política industrial vertical para ser eficiente y evitar la captura de rentas. En esta nueva literatura tiene un especial peso el éxito de las políticas industriales en Asia, incluyendo el espectacular crecimiento de China en el siglo XXI, frente a los pobres resultados en Latinoamérica.
Desde los organismos internacionales se está impulsando este tipo de análisis aprovechando la ventaja de su presencia en múltiples países, lo que les permite extraer experiencias positivas y buenas prácticas para la política industrial. En el FMI (tradicionalmente contrario a las políticas verticales), Cherif y Hasanov (2019) acaban de publicar un extenso estudio en el que, a partir de la experiencia de las economías asiáticas, concluyen que se deben potenciar las industrias punteras más sofisticadas al tiempo que se las somete a una competencia tanto externa (orientarlas a la exportación), como interna, sujetándolas la disciplina de mercado. Justin Lin, execonomista jefe del Banco Mundial, apuntaba a los sectores inmediatamente superiores en la escala tecnológica del país, que es donde puede alcanzar una mayor ventaja competitiva. El BID también publicó un extenso informe sobre el diseño integral de la política industrial donde se resalta, entre otros, la importancia de la gobernanza de la política industrial, con énfasis en consejos público-privados para la toma de decisiones.
En general, las recomendaciones pasan por un impulso vertical con financiación pública, pero con una profesionalización en la toma de decisiones. Un buen modelo a seguir para los países europeos es el de Alemania, que acaba de dar una nuevo impulso a su política industrial con su Estrategia 2030 para la industria nacional, incluida su dimensión europea, en la que se establece un reconocimiento explícito a la intervención del Estado cuando sea necesaria para contrarrestar desventajas de la economía nacional y sostener el bienestar nacional.
Alemania cuenta con dos instituciones con un papel central en la política industrial: la KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau), el banco de desarrollo alemán de titularidad pública que se estableció en 1948 para la reconstrucción tras la segunda guerra mundial, y la DFG (Deutsche Forschungsgemeinschaft), la Fundación Alemana para la Investigación Científica, que data de 1933 y se financia con contribuciones del gobernó federal y los estados alemanes. La DFG, por ejemplo, se constituye como una organización independiente sujeta a derecho privado y formada por centros de investigación, universidades y asociaciones de científicos que cubre todos los ámbitos de la ciencia, incluidas las humanidades, y que impulsa también la colaboración con proyectos de I+D+i en centros tecnológicos nacionales y en proyectos internacionales. La financiación es pública, pero las decisiones sobre los proyectos competitivos en los que se invertirá están determinadas por criterios científicos con una gobernanza de comités de expertos y una aprobación final por parte del comité de donantes.
En definitiva, y si perjuicio del necesario impulso de la política industrial horizontal, también es necesario entrar en el desarrollo de una estrategia vertical. Es una práctica habitual en nuestros competidores y en la propia Europa (véase la actividad del Banco Europeo de Inversiones), y no participar puede traducirse en una desventaja competitiva a medio plazo (y el peso de la industria en España es ya especialmente bajo, ver gráfico). Como casi siempre, la clave está en el diseño, con énfasis en la profesionalización en la toma de decisiones.