Por una normativa eficiente de contratación pública (V): La importancia de los datos

Tweet about this on TwitterShare on FacebookShare on LinkedInEmail this to someonePrint this page

Este artículo es el quinto de una serie relacionada con la modernización de la contratación pública en España denominada “Por una normativa eficiente de contratación pública”, que está siendo publicada en distintos blogs. Incluye: (I): Principios orientadores y gobernanza; (II): Ámbito de aplicación subjetivo y objetivo; (III): Sobre concesiones; (IV) Modificaciones contractuales, bajas temerarias y barreras de salida. Un problema de incentivos; (V): La importancia de los datos, (VI): La normativa de sectores especiales y (VII) Relación entre los órganos de contratación y la Autoridad de Competencia.

Transparencia y datos

El aprovisionamiento público representa alrededor del 20% del PIB español y está claramente necesitado de mejoras. Para lograrlas, es imprescindible que los datos de la contratación pública sean accesibles de forma transparente y efectiva. Ésta es una de las cuestiones más reiteradas en pronunciamientos nacionales e internacionales (también aquí y aquí).

La transparencia —y especialmente, la cantidad y calidad de datos en los que esta se concreta— es fundamental para los potenciales licitadores de cualquier concurso público.

El mercado del aprovisionamiento público es artificial, en el sentido de estar diseñado, supervisado y modificado por la administración. Esto lo hace especialmente sensible a las asimetrías informacionales. En consecuencia, el acceso a la información de la contratación es esencial para la igualdad de oportunidades y la promoción de la competencia. La transparencia y la calidad de los datos son también estratégicas para la rendición de cuentas de la administración y de las empresas contratantes ante la ciudadanía, los medios de comunicación o el orden jurisdiccional.

Aún más, la transparencia constituye, ex ante, una condición suficiente para reducir los riesgos de un diseño ineficiente o ilícito de los pliegos. Ex post, dificulta comportamientos anticompetitivos, corruptelas y, en definitiva, la quiebra del principio de integridad. La transparencia en los datos incrementa la posibilidad de hacerlo bien —al tener más información el empleado público sobre los pliegos que funcionan— y el riesgo si se hace mal —al intuir el sector público y privado la presencia de muchos ojos observando—. Por ejemplo, un comportamiento ilícito registrado digitalmente, aumenta el riesgo para el agente que lo realiza de ser detectado por alguno de los responsables internos o externos interesados en la contratación. Probabilidad que se incrementa sistemáticamente con el paso del tiempo y la mejora de las aplicaciones informáticas sobre los datos presentes y pasados.

La contratación pública siempre se ha basado en escritos y eventos. Sin embargo, el entorno tecnológico actual se caracteriza por la revolución digital. La digitalización potencia exponencialmente el efecto incentivador de la recopilación de evidencia empírica. La persistencia y trazabilidad de los datos digitales, su bajo y decreciente coste y las innovaciones económicas y técnicas en su tratamiento facilita, al menos teóricamente, la mejora científica en el aprovisionamiento público.

Necesidad de un análisis sistemático de la información digital en la contratación pública

Es ésta quizás la dimensión más eficaz y aún menos explorada de los datos: el análisis sistemático de la información digital, estructurada y desestructurada, con técnicas estadísticas y econométricas, con objeto de mejorar estática y dinámicamente la función de aprovisionamiento público.

Desde la CNMC se ha reforzado la idea de que la acumulación y análisis de los datos en la contratación pública es de la máxima relevancia para los órganos de contratación y las propias autoridades supervisoras. En la era digital la calidad y cantidad de los datos permitiría un tratamiento económico y jurídico cada vez más certero, con el imprescindible armazón informático. Por ejemplo, ya en el presente, se ha podido constatar que las técnicas de screening constituyen uno de los pilares de la actividad de supervisión en diversas autoridades de competencia. En el futuro próximo, podría facilitar a una Autoridad Independiente de Contratación analizar escenarios de contratación alternativos, recopilar datos, diseñar experimentos de campo y mejorar los procedimientos, atendiendo a los resultados.

No es posible evaluar lo que no se conoce y no es posible mejorar lo que no se evalúa.

La acumulación y tratamiento de los datos digitales de la contratación puede traer numerosos beneficios en diferentes áreas: Mejorar el control de las adquisiciones públicas tanto por órganos especializados como por los contribuyentes. Analizar la eficiencia de las compras públicas. Incrementar de la credibilidad de órganos de contratación y la confianza en los sistemas de adquisición. A su vez esto conllevaría un aumento del número de ofertas presentadas por licitación y de la tensión competitiva. Cuestiones todas ellas que implicarían notables aumentos en el bienestar alcanzable por la sociedad.

Para que sea efectiva y permita la concreción de estas ventajas, la obtención y puesta a disposición de los datos digitales debe cumplir una serie de requisitos. Entre otras cuestiones, las fuentes de datos deberán estar actualizadas y evitar brechas temporales. Deben ser interoperables y permitir su tratamiento y descarga masiva. Deben cumplir con estándares mínimos de calidad, con interfaces claras y deben posibilitar la trazabilidad de los aprovisionamientos. La información debe ser accesible, comprensible y comparable, pero al mismo tiempo, no debe nunca erosionar la tensión competitiva entre licitadores.

La recopilación y puesta a disposición de datos digitales debe enfrentarse a un viejo fallo de mercado: los problemas de coordinación. Esta dificultad es patente al no estar alineados los incentivos de todos los agentes, públicos y privados, con la transparencia y la puesta a disposición de datos homogéneos. Sin embargo, dicha problemática no es nueva. La han enfrentado todos los países avanzados por el lado de los ingresos públicos. En particular, con el pago de impuestos y la centralización de la información tributaria. Ya en los inicios de la era digital dicho problema quedó resuelto en buena medida.

Recomendaciones y líneas de mejora

La Autoridad de competencia ha desarrollado desde 2007 una intensa actividad consultiva e investigadora relacionada con la contratación pública. Se ha evaluado “la salud” de la información relativa a la contratación pública en España y se deben reconocer notables avances en los últimos años de la mano de organismos como la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, el CORA o el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.  No obstante, la tramitación en el Parlamento español de la transposición de las directivas comunitarias de contratación es un momento trascendental, insustituible, para mejorar el articulado.

Tenemos al alcance conseguir una verdadera base de datos para la contratación pública, que ponga a España en la vanguardia internacional. La economía digital, el big data y el open data han llegado para quedarse.

A continuación destacamos algunos aspectos que podrían ser objeto de mejora:

  • Dispersión de fuentes. La información está altamente fraccionada y, aunque transparente, es de difícil agregación y análisis. Nos encontramos con diferente información sobre adquisiciones públicas en la Plataforma de contratación del Sector Público y sus análogas autonómicas, el portal de Contratación Centralizada del Ministerio de Hacienda y Función Pública, e incluso el portal de transparencia. No existe un único lago de datos que permita profundizar en los beneficios derivados del análisis econométrico y estadísticos de los datos digitales. El fraccionamiento de datos disminuye la utilidad económica y dificulta la transparencia de la información, aumenta los costes de conocimiento y de acceso, genera asimetrías informacionales y, en definitiva, es susceptible de minorar la eficiencia que debe buscar la contratación pública.
  • Todos los expedientes… Es relevante la publicación de los contratos de mayor cuantía, pero no sólo de éstos. Existe una multiplicidad de instrumentos  administrativos que afectan a la eficiencia y la competencia en la contratación: contratos menores, modificados, encargos a medios propios y convenios. Sin perjuicio de las mejoras introducidas desde la Ley de Transparencia, la totalidad de las figuras de aprovisionamiento, debería estar incluida en una misma Plataforma.
  • …y todos sus datos. De poco sirve, por ejemplo, disponer de datos relativos a contratos basados en un Acuerdo Marco, sin saber a qué lote o qué codificación por categoría de contrato (CPV) le corresponden. Es también esencial, para el uso interno de una autoridad de contratación, conocer el número exacto de competidores presentados, así como el importe de sus ofertas económicas. Estas necesidades informativas serían fácilmente obtenibles, no sólo en el caso de la Administración General del Estado.
  • Ausencia de tratamiento estadístico y econométrico. Uno de los objetivos finales de la publicación de los datos es su tratamiento y extracción de conclusiones que permitan mejorar la situación actual. En España actualmente no existe un órgano encargado de ello, y el análisis que se realiza es en general descriptivo y desfasado temporalmente. Sería conveniente, como aconseja el Consejo europeo, que una autoridad administrativa independiente asumiese dicha función de forma plena. En particular, innovando, impulsando líneas de investigación y desarrollo de mejoras procedimentales, de diseño de pliegos, de reformas de los incentivos. Siempre basándose en los datos.
  • Un sistema de penalizaciones y de incentivos. Los mandatos legales pierden fuerza si no existe un sistema de control y sanción a los incumplidores de las obligaciones de información. Deben plantearse medidas coercitivas. Al mismo tiempo, deben introducirse incentivos en los órganos de contratación y los empleados públicos para potenciar la eficiencia.
  • Centralización digital de los procedimientos de aprovisionamiento. De forma compatible con el sistema de penalizaciones e incentivos, podría proponerse de forma aún más transformadora una verdadera centralización de la contratación. En esencia: al igual que no se puede adquirir un producto o servicio en una plataforma privada online sin pasar por la pasarela de pagos del operador y sin rellenar los datos necesarios para la transacción, podría plantearse que los órganos contratantes sólo puedan avanzar en cada procedimiento de aprovisionamiento cuando los datos homogenizados referidos a cada pliego queden recogidos digitalmente en una plataforma ágil y centralizada. Esto implicaría potenciar extraordinariamente las funciones de la plataforma online pública de aprovisionamiento, que sería la encargada de gestionar y depurar el lago de datos, facilitando el acceso necesario a los diversos interesados. Podrían plantearse pasos adicionales ligados a la existencia de dicha base masiva de datos. Por ejemplo: la homogenización y diseño de los pliegos atendiendo al cpv a aprovisionar, la convocatoria de las licitaciones, su publicación y publicidad, con remisión automatizada a BOE y a TED, la recepción de ofertas en tiempo y forma, la presentación de la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos, la presentación de variantes o mejoras, la composición en su caso de mesas de contratación (y avanzar experimentalmente en como sustituirlas electrónicamente), la “apertura de los sobres” y la adjudicación, los cobros y pagos, la resolución de litigios, quizás incluso con cláusulas en los propios pliegos para la resolución extrajudicial de litigios. El desarrollo de esta idea enfrentaría diversas dificultades jurídicas, administrativas y tecnológicas que no procede desarrollar ahora.
  • Implementación de la contratación electrónica. Aunque las Directivas dan margen temporal para su puesta en funcionamiento, España debería aprovechar esta oportunidad desde el primer momento. La digitalización de los expedientes debería llevar a mejoras en la cantidad y calidad de los datos. Las ventajas, casi innumerables, no pueden ser obviadas.

La digitalización en la contratación pública pone al alcance de la administración el análisis sistemático de su eficiencia y facilita su mejora continuada. La parte técnica —económica, jurídica e informática— está preparada para el reto.

A la espera del impulso para realizarlo.

 


Antonio Maudes Gutiérrez es Director de Promoción de la Competencia de la CNMC

Juan Manuel Contreras es Subdirector de Ayudas Públicas e Informes de Proyectos Normativos de la CNMC

Tweet about this on TwitterShare on FacebookShare on LinkedInEmail this to someonePrint this page

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *