Captura regulatoria

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La teoría económica ofrece una denominación técnica para el “capitalismo clientelar” o “capitalismo de amiguetes”. Se trata de la captura institucional o captura regulatoria.

Los procesos de captura regulatoria se producen cuando el regulador no diseña una regulación con el objetivo y el efecto de aumentar la eficiencia o la equidad, sino para aumentar el bienestar de una industria o grupo de presión, adoptando una óptica de interés particular y no de interés general.

Su introducción en la literatura económica es de hace apenas sesenta años y se debe a Marver H. Berstein. Sin quitarle mérito a Marver por haber acristianado a la bestia, queda la sensación de que el presidente de la Brandeis University bautizó a un niño ya barbudo. De hecho, cincuenta años antes Woodrow Wilson indicaba con perspicacia que cuando el gobierno dice a las grandes empresas lo que tienen que hacer, éstas se esfuerzan para que el sector público diga lo que ellas quieren oír… a ser posible, al dictado. Previamente, en la Riqueza de las Naciones de 1776, también Adam Smith describió la huella de este peludo animal:

“Este monopolio ha ampliado de tal forma el número de algunas de sus tribus que se han vuelto, igual que un ejército excesivamente numeroso, algo temible para el gobierno, y en muchas ocasiones intimidan a los legisladores“.

Probablemente el padre de la economía tampoco fue el primero en intuir la garra greñuda de la captura regulatoria. Esta cría del monopolio parece tan antigua como el propio sector público y la redacción de las primeras leyes.

Economistas como Stigler (1971), Becker (1983), Denzau y Mackay (1983) o Rose-Ackerman y Palifka (2016) enseñan que la captura regulatoria explica –al menos en parte– la aprobación de normas jurídicas desalineadas con el interés general.

Por otro lado, sabemos que el poder de los grupos de interés no está sólo determinado por la oferta y la demanda. Es decir, la regulación final no siempre se alinea con las pretensiones del lobby con mayor disponibilidad a pagar. Laffont y Tirole (1991) muestran que “las ineficiencias regulatorias asociadas con las presiones de varios grupos de interés pueden tener un carácter compuesto, en lugar de compensarse o cancelarse mutuamente”. Así, “el grupo tiene más poder cuando sus intereses se encuentran, en mayor medida, en la regulación ineficiente y no en la eficiente, midiendo la ineficiencia por el grado de información asimétrica entra la industria regulada y el supervisor externo”. Esto implica que es más fácil diseñar y aprobar normas económicas ineficientes.

La captura se concreta a menudo en la promulgación de normas –leyes y decretos–, pero no solamente; también se detecta en la supervisión y aplicación a medida de dichas disposiciones generales a través de actos administrativos interesados. Una supervisión de las reglas de juego “kryptonizada” o “con caperuza” incrementa golosamente las rentas privadas de los captores, aunque perjudique –con mayor o menor gravedad–  el interés general.

La captura institucional es especialmente rentable para los incumbentes si logran hacerla duradera en el tiempo. En la era digital, el engaño requiere crecientes dosis de discreción, “consenso”, y apariencia de transparencia. En ocasiones, nos enseña Edgar Allan Poe, el mejor sitio para esconderse es el más inesperado: mostrarse a plena vista –los italianos lo llaman gráficamente “esconderse detrás de un dedo”–.

La captura no es una mera construcción teórica: la evidencia empírica muestra que es real y habitual. Numerosas experiencias de profesionales en organismos supervisores refuerzan subjetivamente esa valoración.

Los procesos de captura regulatoria serán más probables cuanto mayor sea la opacidad con la que se diseña la regulación y cuanto menor sea el coste que soporta el regulador por diseñar una regulación inadecuada desde la óptica del interés general. La captura del regulador por parte del sector privado está bien descrita; la captura por las instituciones independientes desde otras partes del sector público está menos estudiada.

No he encontrado estimaciones del coste anual de la captura regulatoria en equilibro general para ningún país o grupo de países (si algún lector conoce algún ejemplo estaría agradecido si lo identificase en los comentarios). Por el contrario, sí existen propuestas en equilibrio parcial, e incluso, estimaciones. Por ejemplo, Silos (2017)  cuantifica el daño a los consumidores derivado de una regulación ineficiente en sectores concretos en España, entre otros, en el taxi. Viendo lo inexplicable de la normativa que blinda ese anacrónico monopolio, el autor está al mismo tiempo cuantificando –al menos indirectamente y en equilibrio parcial– el coste para los consumidores de la captura en dicho mercado concreto. Un mercado de importancia quizás secundaria, pero cuya captura implica un daño mínimo al consumidor en España de 324 millones de euros al año.

El coste anual de la captura para consumidores y usuarios es elevado y nocivo. Es necesaria la mejora del diseño institucional para facilitar que las normas y su aplicación sean en mayor medida eficientes y equitativas. La captura es fruto de un diseño institucional erróneo, que no aborda correctamente dos variables esenciales para combatirla: la información y los incentivos. Con el conocimiento acumulado podemos defender que la captura no es inocente. Tampoco es gratuita, ni para los consumidores ni para la sociedad.

Respecto a las propuestas, ha habido históricamente iniciativas cuya realización –si se hubiese concretado– serían hoy de gran utilidad, ya que nos hubiera permitido contar al menos, con estimaciones indirectas del coste global de la captura regulatoria. Por ejemplo, en España, el Tribunal de Defensa de la Competencia proponía en los años noventa el cómputo y publicación de un Presupuesto de Restricciones a la Competencia, un instrumento análogo al presupuesto de beneficios fiscales exigido anualmente por el artículo 134.2 de la Constitución española. Dicho balance permitiría también aproximar los costes de la captura regulatoria –o al menos su orden de magnitud–. ¿Cómo? Sumando los costes parciales calculados a partir de las rentas generadas anualmente en distintos mercados por las ineficiencias normativas, en buena medida fruto de la captura del regulador. Treinta años después, esta propuesta no ha sido llevada a cabo.

La parte positiva es que es viable un diseño institucional más eficiente, menos “capturable”. Son necesarios proyectos institucionales con pesos y contrapesos internos –incrustados– que no puedan desactivarse desde dentro, así como potenciar la supervisión externa e introducir mayores incentivos en todos los niveles directivos para aumentar la credibilidad y la reputación. La exposición pública, la participación activa en el debate profesional, las vistas públicas, los accesos a los expedientes  –en definitiva,  la transparencia verdadera–, es fundamental para potenciar dichos incentivos y mitigar la asimetría informacional que necesariamente existe con el exterior de las instituciones. De igual o mayor importancia que la transparencia es la rendición de cuentas, hoy por hoy inexistente.

La tecnología jurídico-económica está ahí, no es imprescindible inventar más. Hay que aplicar.

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2 comentarios para “Captura regulatoria

  1. 01/11/2017 at 22:54

    Enhorabuena Antonio . Muy interesante , un campo poco estudiado y de gran actualidad .
    Hay un tema en este ámbito que creo merece también la atención. Estoy hablando no de los lobbies tradicionales , sino de su nueva ( y más compleja ) formulación. Las ONG y los activistas: nuevas fórmulas , más agresivas, poco transparentes , guiadas por la ideología o la opinión , más que por la razón y por la ciencia . Y sobre las que existe una presunción de superioridad difícil de admitir , pero cierta.
    La negación por sistema, la postverdad , la
    Tecnología de la información …son técnicas que calan y condicionan la opinión y la acción pública. Y aunque no gestionen más recursos que los lobbies tradicionales , su efectividad es al menos igual ( si no mayor ) .
    La participación de la sociedad es esencial en la cosa pública. Es una exigencia , y parte del modelo demócratico. Estoy de acuerdo en la necesidad de transparencia , pero también de reglas para todos.
    Un abrazo

  2. Antonio Maudes
    02/11/2017 at 23:47

    Muchas gracias por tu comentario, Horacio. ¡Cuánto tiempo!

    Antes de responderte: En mi experiencia, los grupos de interés, de presión o lobbies, son de gran utilidad para el regulador (sea ministerio, AAI, ayuntamiento o banco central). Tienen valiosa información guardada en matrioskas de intereses particulares (generalmente, aunque no siempre, dignos de defensa legítimamente). Creo que la labor de un buen regulador sería más difícil sin lobbies.

    El mal regulador –por diseño, ignorancia o por molicie– es capturado. En ese caso, no está cumpliendo su función social y el interés general se verá perjudicado. Además, aunque menos obvio, el lobby se verá también a menudo perjudicado en el medio plazo (en este mundo digital parece que ya no existe el largo). Avanzará rápido en la mediocridad y, a menudo, con él su sector. Cuando (si) llega la competencia feroz -de dentro o de fuera- el consumidor es liberado, pero la casa del cerdito sale volando por los aires.

    Los nuevos lobbies a los que te refieres no suelen tener dicho problema secundario al no tener sector detrás.

    Dicho eso, me parece que tanto la labor del lobby como de los reguladores está rápidamente evolucionando.

    – Por el lado de los lobbies: No he visto grupos de interés que no presenten sus intereses y argumentos “arropados” por el interés general. Es posible que esto no sea siempre el caso, pero es mi experiencia. En mi opinión, eso es bueno, pues se parte de que la actividad pública hay que motivarla en un interés general y que las administraciones son convencibles. Se asume que no van a escudarse en un principio medieval de autoridad ante una batalla de ideas. Una batalla de ideas que se enriquece cuando hay diversos lobbies con argumentos y posiciones contrapuestas y un sector público bien formado, con criterio y difícil de capturar. Es posible que tenga una imagen idealizada e ingenua sobre este punto, pero insisto, es mi experiencia.

    Ahora, bien. Esto es bueno cuando los argumentos son ciertos. Cuando no es sólo fachada. Esto también es aplicable al regulador.

    – Por el lado de la administración: La transparencia es sólo un medio, un instrumento. La rendición de cuentas otro, menos utilizado y, en mi opinión, aún más poderoso. El objetivo intermedio de ambos es el buen gobierno, con el objetivo último de avanzar el interés general/bien común (como lo denomina Tirole) o como queramos llamarlo.

    Me parece que estamos aún en las fases iniciales de la transparencia (obligatoria y voluntaria) y se ha empezado ahí debido a la transparencia “involuntaria” que origina internet y las redes sociales. Ésta transparencia “legal”, impuesta, puede ser abusada y utilizada como coartada por el sector público, (una especie de absolución de los pecados) y como arma por el privado. De la misma manera que los lobbies privados pueden mal-utilizar las aspiraciones sociales de justicia, salud, igualdad, seguridad, solidaridad, aprovechamiento de la comida, protección del medioambiente, etc. etc. hasta que pierdan el sentido y se utilice como coartada o como refugio.

    También coincido contigo en que la participación de la sociedad civil es esencial. Además, para que los intereses públicos salgan reforzados, creo que esa participación debe hacerse necesariamente desde una sociedad formada. Con una educación robusta, tanto a nivel general (cómo se forman personas) como en las élites de la sociedad (cómo se forman los que nos van marcando el camino al resto).

    Abrazo

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