La gestión de la crisis de un banco siempre plantea retos, ligados especialmente a su función en la economía, tamaño, modelo de negocio y de financiación, etc. Vamos a ver que, en función básicamente del tamaño del banco en crisis y de sus conexiones con otros bancos, habrá o no interés público en la utilización de algunas peculiaridades del régimen ordinario de insolvencia de sociedades. Si no hay interés público, el banco se liquidará aplicando las normas ordinarias de insolvencia y, si hay interés público, una autoridad administrativa gestionará la inviabilidad del banco utilizando un régimen especial denominado de resolución bancaria. La Unión Europea dispone desde 2014 de unas normas específicas de resolución bancaria.
Este marco europeo supone que todos los bancos de la Unión Bancaria sujetos al marco de resolución pueden resolverse con unos medios y reglas eficientes que, además, son similares en todos los Estados miembros (autoridad única, instrumentos de resolución, fondo único de resolución, etc.). Pero, ¿qué ocurre con los bancos de menor tamaño? La normativa europea prevé que, por lo general, en caso de quiebra a estos bancos les resulten aplicables las normas nacionales de insolvencia, muy diferentes unas de otras. La clave está en el concepto de “interés público” que justifica la aplicación de esos poderes de resolución excepcionales o, en su ausencia, la aplicación de la normativa general de insolvencia.
En los próximos artículos vamos a examinar diferentes alternativas para una gestión más homogénea y eficiente de las crisis de los bancos pequeños y medianos. En primer lugar, veremos alternativas para flexibilizar el concepto de interés público y, así, incrementar el número de bancos que pueden ser resueltos bajo el marco único de resolución. En un segundo artículo examinaremos las alternativas para mitigar los problemas derivados de la aplicación de normas nacionales de insolvencia en la liquidación de entidades bancarias pequeñas y medianas (normas que, por definición, son diferentes en cada país y que además suelen ser poco eficaces).
La valoración del interés público para la resolución de un banco se relaciona, en primer lugar, con la necesidad de justificar una medida que va en contra del derecho fundamental de propiedad: sólo se admite si hay un interés de orden superior. En concreto, la normativa lo relaciona con el grado de cumplimiento de los denominados “objetivos de resolución” (principalmente, asegurar la continuidad de las funciones críticas de la entidad y evitar efectos negativos significativos sobre la estabilidad financiera, más otros como la protección de los recursos públicos y la disciplina de mercado, o la protección de depositantes e inversores cubiertos por la normativa de garantía respectiva).
Para los principales bancos de la Unión Bancaria, la valoración de si estos objetivos se alcanzan aplicando a la entidad de crédito las normas nacionales de insolvencia corresponde a la Junta Única de Resolución (SRB). La intervención del SRB sólo se justifica si se cumplen mejor los mencionados objetivos sometiendo a la entidad a un proceso de resolución; de lo contrario, no habrá interés público en la resolución.
La valoración del interés público hay que realizarla tras la decisión de inviabilidad de la entidad adoptada por la autoridad de supervisión (o resolución, en ciertos casos), aunque se anticipa al elaborar (y actualizar) su plan de resolución.
En principio, los criterios utilizados por las autoridades para evaluar el interés público responden a un principio básico de la Directiva de reestructuración y resolución de entidades de crédito (BRRD) y del Reglamento del mecanismo único de resolución (SRMR): si la liquidación de un banco permite alcanzar mejor los objetivos de resolución, esa es la primera opción y no habría interés público para la resolución. Todas las actuaciones de resolución deben tener en cuenta este principio clave, dentro del cual también hay lugar para la interpretación. Por ejemplo, Dinamarca considera que prácticamente todos los bancos tienen interés público e irían a resolución (aunque que Dinamarca no liquide sus bancos no significa que sus accionistas y acreedores no soporten la carga de su insolvencia, tal y como establece el artículo 44 de la BRRD).
El marco jurídico de resolución es relativamente reciente y, aunque sus principios son sólidos, existen aspectos que dan lugar a debate a la hora de implementarlos. En concreto, la determinación del interés público tiene aristas relevantes que pulir. Hasta la fecha, dentro de la Unión Bancaria ha prevalecido un concepto estricto de “interés público”, quizás por la necesidad de construir el Fondo Único de Resolución, de desarrollar el SRB o simplemente por la dificultad de interpretar por las autoridades la voluntad legislativa.
En este contexto, ¿qué alternativas habría para flexibilizar los criterios de valoración del interés público y que hubiera más bancos sujetos a resolución según el marco europeo?
Una alternativa sería considerar que el ámbito geográfico de los objetivos de “mantenimiento de funciones críticas” y “estabilidad financiera” podría ser inferior al estatal (es decir, un ámbito regional o incluso local). La consideración del ámbito geográfico nacional fue la que condujo a la liquidación de Veneto Banca y Banca Popolare di Vicenza tras la decisión de inviabilidad adoptada por el Banco Central Europeo (ECB). Estos dos bancos acabaron liquidándose con ayuda de Estado, lo que supuso un tratamiento diferente a algunos acreedores de esos bancos en resolución y en liquidación, ya que el régimen de “burden sharing” es más benigno en el régimen de ayudas de Estado que en el marco de resolución (sólo sufrieron pérdidas accionistas y bonistas subordinados, asumiendo el Estado el resto de las pérdidas).
Otra alternativa es considerar que hay interés público cuando el banco esté clasificado como sistémico nacional, más allá de que se cumpla uno o varios de los objetivos de resolucion del Articulo 14 del SRMR. Con esta medida, el banco letón ABLV se habría resuelto y no liquidado, ya que el banco había sido clasificado como sistémico nacional por las autoridades de Letonia (siguiendo los estándares de la Autoridad Bancaria Europea).
Algunas autoridades nacionales han planteado que, aunque el resultado de la evaluación del interés público sea negativo y el banco deba teóricamente liquidarse, en un escenario de crisis sistémica esa valoración podría ser positiva y el banco debería entrar en resolución. Aunque intuitivamente esta alternativa parece consistente, el problema es que aplicando este criterio habría que elaborar un plan de resolución completo para todos los bancos europeos y habría que exigirles un mínimo de fondos propios y pasivos admisibles (en adelante, MREL) correspondiente a una resolución, lo que supone un mayor coste financiero para estos bancos. Con esta medida se abre una disyuntiva entre mayor estabilidad financiera con mayor coste de financiación para los bancos y menor estabilidad financiera con menor coste de financiación para los bancos (ya que la exigencia de MREL podría acabar suponiendo un mayor coste para la financiación a la economía).
Hay autores que plantean otras alternativas, como que la valoración del interés público debe asegurar que el SRB gestione la crisis de entidades bancarias que pueden requerir unos fondos significativos para su resolución o liquidación. Luis Garicano, por ejemplo, sugiere que la valoración de interés público debería ser positiva para todos los bancos bajo jurisdicción del SRB (bancos supervisados por el Mecanismo Único de Supervisión más bancos transfronterizos) y que, además, debería haber umbrales objetivos (activos totales o cuotas de mercado en un Estado miembro) que, de ser rebasados, implicasen automáticamente una valoración positiva.
A la vista de las propuestas anteriores, una alternativa recomendable podría ser que todos los bancos bajo la jurisdicción del SRB tengan una valoración positiva de interés público e ir todos a resolución (esto habría supuesto resolver los cuatro bancos –dos italianos y dos letones– que, tras la declaración de inviabilidad por el ECB, fueron liquidados en los últimos años). Además, en los casos no incluidos en la primera alternativa, se podría considerar que el ámbito geográfico de los objetivos de mantenimiento de funciones críticas y estabilidad financiera puede ser inferior al de un Estado miembro, considerando, por tanto, un ámbito regional o, incluso, local (estableciendo, eso sí, unos umbrales concretos).
Una cuestión interesante es analizar el impacto en términos de MREL de esta flexibilización. Como es sabido, si el banco va a liquidación, el MREL requerido es en principio igual a los requerimientos de capital, pero si va a resolución, es aplicable la política de MREL del SRB (lo que supone, aproximadamente, duplicar dicho importe). El problema es que estamos hablando de bancos medianos, que, en general, tienen poco acceso al mercado para efectuar las emisiones de instrumentos financieros necesarios para cumplir el requisito mencionado. Este problema puede generar la necesidad de que los depositantes no cubiertos soporten parte de la carga de la resolución, lo que puede suponer problemas de estabilidad financiera (por posibles fugas de depósitos).
En el próximo artículo analizaremos cómo mitigar los problemas derivados de la aplicación de normas nacionales de insolvencia en la liquidación de entidades bancarias pequeñas y medianas.
Antonio Carrascosa es Director de la Cátedra EY de Estabilidad Financiera de la Universidad de Navarra. Una primera versión de este artículo se publicó en el libro colectivo: “The euro in 2021”, capítulo 10, pp. 239 a 260, coordinado por Fernando Fernández y editado por IEAF/FEF y Fundación ICO, marzo 2021. El autor agradece los comentarios recibidos de Mario Delgado, Javier Domínguez y Enrique Ezquerra.