Una función de estabilización fiscal para la UE

La Comisión Europea acaba de presentar su propuesta de una función europea de estabilización de la inversión basada en préstamos para financiar inversión pública a los países que se ven sometidos a un shock severo. En línea con su estrategia posibilista del último año, la Comisión, se centra en el menos ambicioso de los distintos esquemas de estabilización fiscal para la zona euro. Si bien es cierto que la situación política en Italia suma del lado de los que no quieren avanzar en la reforma de la UEM, apuntando aún más hacia una reforma light, como veíamos aquí, hay margen para apostar por propuestas de estabilización más ambiciosas.

La función de estabilización fiscal en el seno de la zona euro requiere actuar en dos frentes: dar margen fiscal a los países en situaciones de crisis y crear una función de estabilización europea. En el primer caso, se trata de que el país enfrentado a una fase recesiva disponga de recursos fiscales sin estar limitado por unos costes de endeudamiento sobredimensionados, ni por un círculo vicioso de una política fiscal procíclica.  Este margen se puede reforzar desde Europa y el debate se centra en políticas como los eurobonos o la reforma del el MEDE, que hemos abordado en otras entradas (por ejemplo, aquí o aquí).

Sobre la función de estabilización europea, el informe de los cinco presidentes de 2015 sobre las reformas para completar la UEM ya incluía una propuesta de una función de estabilización presupuestaria para la zona euro para amortiguar las perturbaciones cíclicas, apuntando hacia una serie de principios generales como evitar transferencias permanentes en una sola dirección entre países, no desincentivar políticas presupuestarias sanas en los países y no constituir un instrumento de gestión de crisis, para lo que ya está el MEDE.

En general, como cualquier política común de la UE, su desarrollo se suele condicionar primero a una serie de requisitos de homogeneización de políticas entre los países que se integran para evitar que la nueva política “herede” desequilibrios existentes. Así se hizo, por ejemplo, con la política comercial (armonización previa de aranceles) o la monetaria (cumplimiento de los criterios de convergencia). En el ámbito fiscal, la homogeneización la marca el pacto de estabilidad, que en los últimos años se ha reforzado con y la vigilancia macroeconómica y fiscal especialmente en la zona del euro (six-pack, two-pack, fiscal compact).

Sin perjuicio de las discusiones sobre cómo reforzar aún más este marco de homogeneización (simplificar el pacto de estabilidad, armonizar bases impositivas, mayor coordinación frente a la evasión fiscal), el camino está ya abierto para desarrollar una función de estabilización fiscal en la zona euro, donde la absorción de los shocks sigue siendo eminentemente nacional. Las estimaciones del BCE señalan cómo, desde 2012, en torno al 80 por ciento de los shocks son absorbidos por el propio país. El ajuste a los shocks a través de las transferencias fiscales tiene un valor insignificante, pero también es bajo el ajuste que se produce a través de los precios relativos entre países o de los mercados de crédito y de capitales (préstamos y propiedad transfronteriza de activos), lo que llama a seguir avanzando también en la unión financiera.

Las distintas propuestas que se han desarrollado van desde establecer mecanismos fiscales para contingencias específicas ‒protección de inversiones, seguro de desempleo, fondo para contingencias extraordinarias (rainy day)‒ a propuestas más ambiciosas que pasan por crear un Tesoro para la zona euro con capacidad de desarrollar una política fiscal anticíclica. El FMI las sintetiza en tres tipos en función de cómo se canalizan los recursos: (i) esquemas basados en contribuciones de país y transferencias, bien a individuos (seguro de desempleo), bien a países (rainy day); (ii) esquemas basados en endeudamiento en el mercado y préstamos, bien a países, bien al sector privado para sostener la inversión durante períodos de crisis; (iii) un presupuesto con recursos propios y una función de estabilización.

De cara al marco financiero plurianual 2021-2027, la Comisión ha propuesto una función europea de estabilización basada en la inversión para la zona del euro y los países pertenecientes al Mecanismo Europeo de Cambio (actualmente, sólo Dinamarca) con un esquema del tipo (ii) en esta tipología del Fondo, el menos ambicioso de los tres. Se trataría de un esquema de préstamos destinados a financiar inversión pública, por un importe de hasta 30,000 millones de euros y con subsidio de tipos de interés del 100% (financiado con un fondo donde los países contribuyen a partir de un porcentaje de sus beneficios de señoreaje en el Eurosistema). El país receptor debe haber cumplido durante los dos años previos a la solicitud del préstamo con las reglas de supervisión fiscal y macroeconómica europeas (pacto de estabilidad y procedimiento de desequilibrios macroeconómicos) y el préstamo se puede activar cuando el país enfrenta un shock severo que se evalúa a partir de la evolución del desempleo, con un doble criterio de comparación, su evolución histórica y durante el último año.

En suma, se trata de un mínimo esquema de estabilización, que va poco más allá de lo que aporta, por ejemplo, un programa de recate con el MEDE, que, si bien exigiría condicionalidad, podría aportar muchos más recursos a un coste bajo (no subsidiado) sin estar vinculado su uso solo para inversión pública. Sin necesidad de llegar al primer óptimo, un Tesoro europeo con un presupuesto anticíclico y un seguro de desempleo europeo ‒que es políticamente más complicado, al menos a corto plazo‒, hay propuestas intermedias más útiles y con más valor añadido.

El mismo FMI propone un fondo de contingencia financiado con contribuciones nacionales, que aportaría transferencias a los países enfrentando un shock, también medido a partir de la evolución del desempleo. Estiman que con aportaciones anuales de un 0,35% del PIB, este fondo podría haber financiado la mayor parte de los estabilizadores automáticos de las crisis europeas pasadas. En situaciones de crisis sistémica se habilitaría la posibilidad de que el fondo se endeudara. Para evitar que el sistema se traduzca en transferencias permanentes a un país, se podría establecer distintos mecanismos como límites a las contribuciones y a las transferencias o primas en las contribuciones al fondo de los países que lo hayan utilizado.

Sin perjuicio de las dificultades políticas, habría que apostar por propuestas más ambiciosas.

 

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