La semana pasada la Oficina de Evaluación Independiente del FMI (IEO, por sus siglas en inglés), celebró una conferencia en conmemoración de su 20 aniversario con una doble mirada, tanto a su evolución tras dos décadas, como sus principales retos de cara al futuro. La IEO ha resultado ser una pieza fundamental en la gobernanza del FMI para impulsar la corrección de su rumbo, aprendiendo de los errores del pasado. La conferencia planteó varios debates de interés que afectan a los evaluadores de las políticas públicas en general, incluyendo: la efectividad de su estructura organizativa para impulsar el cambio, las ventajas comparativas de los distintos tipos de evaluaciones, o los retos que se plantean para la IEO en la próxima década.
La IEO reporta directamente al directorio del Fondo, que aprueba sus recomendaciones y posteriormente son aplicadas por la gerencia y el staff a través de unos planes de implementación, también aprobados por el directorio. Tiene su sede en el mismo edificio del FMI y en su personal hay un equilibrio entre empleados de origen externo y otros que han trabajado en el pasado para el staff o el directorio del FMI, a lo que se suma una estructura de expertos externos que son contratados ad hoc en función de la evaluación que se esté considerando en cada momento. Esta estructura plantea el debate sobre el riesgo de captura del evaluador por su alto grado de interacción con el evaluado. Sin embargo, la experiencia de dos décadas ha demostrado la efectividad de esta estructura, impulsando una IEO con un profundo conocimiento del mandato, los equilibrios y estructuras internas del FMI y, con ello, unas recomendaciones más efectivas en su aplicación. Por su propia naturaleza, las evaluaciones encuentran una natural resistencia en el evaluado (a nadie le gusta ser juzgado), de forma que el diálogo continuado y los contactos informales facilitan entrar en los debates más difíciles limando esas resistencias –aquí aplica muy bien el dicho español, “hablando se entiende la gente”. En definitiva, el evaluador se convierte en un agente más efectivo para favorecer el cambio institucional.
En el caso de España, un buen ejemplo es la AIReF, establecida en 2014 con una estructura de empleados que también se ha nutrido de funcionarios de las Administraciones Públicas. En poco tiempo, ha conseguido un alto grado de influencia impulsada por el contacto continuado e informal que ha favorecido una creciente confianza entre el evaluador y el evaluado. Tanto la AIReF como la IEO tienen además la ventaja del acceso a la información confidencial de las instituciones lo que exige impulsar un alto grado de confianza institucional, además de los necesarios mecanismos de protección de la confidencialidad de la información.
Ahora bien, esta interacción no supone un detrimento de la independencia, que no debe asimilarse al aislamiento. La IEO tiene la decisión última sobre qué evalúa y cómo lo presenta y sus evaluaciones son públicas. De hecho, no ha renunciado a la crítica dura en ocasiones en las que una terapia de choque se consideraba más efectiva para impulsar el cambio institucional. Un buen ejemplo es la evaluación de 2011 sobre la actuación del FMI antes de la crisis financiera internacional. En ella, la IEO denunciaba una estructura de compartimentos estancos entre departamentos y un pensamiento grupal que tendía a considerar que los mercados financieros eran fundamentalmente estables y tendentes a autocorregirse. Esta evaluación favoreció un movimiento del FMI hacia una mayor proactividad en la prevención de crisis y la necesaria regulación de los mercados y, con carácter más general, promovió una cultura de menor arrogancia institucional.
Conviene recordar que el trabajo de la IEO complementa otro tipo de evaluaciones como el escrutinio externo sobre las políticas del Fondo desde la sociedad civil, el mundo académico o los think tanks, en un contexto de mayor transparencia y comunicación sobre las actividades del FMI, o la autoevaluación desde el staff del Fondo. En este ámbito, es interesante distinguir la ventaja comparativa de los distintos analistas. La autoevaluación es más efectiva para responder a la pregunta sobre si “se están haciendo las cosas bien” –que exige mirar a los procesos y la efectividad de las políticas–; mientras que el análisis externo permite responder mejor a la pregunta sobre si “se están haciendo las cosas adecuadas” –lo que exige cuestionar posibles preconcepciones o intereses internos o, en un sentido más amplio, los sesgos cognitivos planteados por Kahneman, como el sesgo del statu quo de preferencia por el estado actual de las cosas. La IEO tiene la ventaja comparativa de poder responder a ambos tipos de preguntas por su posición intermedia entre el staff y los expertos externos, con la ventaja añadida del acceso a la información interna del FMI.
La IEO tiene, además, una muy buena práctica institucional a través la realización de evaluaciones externas periódicas (normalmente cada seis años) sobre su propio desempeño, lo que le ha permitido mejorar su actuación. Por ejemplo, la última de 2018 introdujo las siglas SMART (specific, measurable, attainable, relevant, timely) para sintetizar las características que debían cumplir las recomendaciones de la IEO para mejorar su impacto en transformar las políticas del Fondo. La evaluación del evaluador es una buena práctica que debería extenderse a todos los organismos independientes, también en los ámbitos español y europeo.
Sobre los retos, la IEO tendrá que adaptarse a las grandes tendencias a las que se enfrenta el Fondo en la próxima década entre las que cabe destacar dos: (i) por un lado, una nueva realidad de incertidumbre; la COVID-19 ha introducido un nuevo tipo de shock exógeno de aparición, duración e impacto impredecible. Es el tipo de shock que cabe esperar en el futuro, crisis relacionadas con bienes públicos globales (como el clima, la biodiversidad, la tecnología cibernética o una combinación de ellos), que exigirán una rápida adaptación del Fondo en un proceso de “aprender haciendo”. La IEO tendrá que adaptarse también a este proceso, incluyendo con recomendaciones más rápidas, más cercanas al periodo evaluado.
(ii) Por otro lado, un nuevo concepto amplio de sostenibilidad. El pasado mayo, el FMI aprobó su nueva política de supervisión, en la que se establece que temas como el clima, la desigualdad, la demografía o la calidad de las instituciones son macrocríticos y, por tanto, deben incorporarse a las recomendaciones de política económica. Por supuesto, el Fondo mantiene el foco en los objetivos tradicionales de la estabilidad fiscal, monetaria y financiera, pero añadiendo la sostenibilidad social y ambiental como objetivos igualmente importantes desde una perspectiva macroeconómica. El reto es un FMI más flexible y una política económica más resiliente, en el sentido de incorporar elementos de flexibilidad interna y estabilizadores automáticos que permitan una recuperación más ágil ante los shocks de naturaleza incierta a los que se enfrentarán los países.
La IEO constituye un buen ejemplo de práctica institucional que caracteriza a la mayoría de las IFIs, un evaluador independiente insertado en la propia estructura de gobernanza institucional con acceso a la información confidencial y generador de una cultura de aprendizaje y cambio institucional especialmente efectiva. El hecho de que las instituciones sean capaces de mirarse a sí mismas y aprender de errores del pasado mejora la propia credibilidad de sus políticas. Sería bueno aplicar este ejemplo a las instituciones europeas y las políticas públicas nacionales.