Hay un amplio consenso en Economía en que las consideraciones de eficiencia no son suficientes para diseñar y evaluar las políticas económicas, sino que estas deben analizarse a partir de un marco más amplio que tenga en cuenta su impacto sobre la equidad, la inclusión o el bienestar de los ciudadanos. Los principales organismos internacionales que vigilan las políticas económicas de los países llevan ya años impulsando este enfoque, en especial la OCDE, que lanzó su Iniciativa para una Vida Mejor en 2011, y, en los últimos años, también el FMI. Este año, el gobierno de Nueva Zelanda ha logrado aprobar el primer presupuesto del bienestar, que la comunidad internacional está observando con interés, al ser el primer intento de plasmar el objetivo del bienestar en la política presupuestaria.
La declaración de intenciones con la que la primera ministra Ardern prologa el presupuesto sintetiza bien su objetivo: “…si bien el crecimiento económico es importante –y continuaremos persiguiéndolo‒, por sí solo no garantiza mejoras en nuestros estándares de vida. Tampoco mide la calidad de la actividad económica, ni tiene en cuenta quién se beneficia y quién es excluido o dejado atrás”.
En esta misma línea, en otras entradas hemos abordado aspectos como que el PIB no es un buen indicador para valorar la situación económica de un país, que el crecimiento por sí mismo no mejora necesariamente el bienestar del conjunto de la sociedad o que crecimiento y distribución deben considerarse de manera simultánea y no secuencial.
Junto a este objetivo general, el presupuesto neozelandés se instrumenta a partir de tres elementos principales: la concreción del objetivo de bienestar en cinco prioridades presupuestarias, un nuevo proceso presupuestario y la evaluación de los progresos en el bienestar.
Para establecer las prioridades presupuestarias de bienestar, el Tesoro de Nueva Zelanda ha desarrollado un marco de evaluación de los estándares de vida (el LSF, ver cuadro más abajo) con indicadores de bienestar tanto presente ‒agrupados en compromiso civil y gobernanza, identidad, medioambiente, salud, vivienda, renta y consumo, empleo y salario, conocimiento y capacidades‒ como intergeneracional ‒agrupados en cuatro tipos de capital: financiero y físico, humano, natural y social‒. A partir de este marco y de la consulta con expertos, se establecen cinco prioridades de bienestar para Nueva Zelanda en las que deben insertarse las partidas presupuestarias:
- Enfrentar los problemas de salud mental, que incluye elementos como la enfermedad mental, el suicidio, la falta de vivienda o la inactividad en los jóvenes (ninis).
- Mejorar el bienestar infantil, incluyendo la atención a la escasez material, las condiciones de salud, la violencia familiar, o los hogares aglomerados.
- Apoyar a la población aborigen (maorí y del Pacífico) que tiene menores niveles de educación, salud y renta.
- Avanzar hacia una nación más productiva, afrontando problemas de insuficiencia de gasto en I+D, el riesgo de automatización, o la baja renta per cápita, y
- Transformar la economía y las regiones resolviendo el déficit de infraestructuras o potenciando una mayor sostenibilidad medioambiental (reducir emisiones de gases de efecto invernadero, mayor calidad de del agua, afrontar la erosión del suelo o reducir el nivel de desechos por habitante).
En relación con el proceso presupuestario, se modifica el esquema tradicional según el cual, a partir de unas prioridades generales y unos límites de gasto, los distintos departamentos ministeriales fijan sus iniciativas presupuestarias, que, una vez filtradas por Hacienda con arreglo a criterios de viabilidad presupuestaria y de estrategia fiscal, se aprueban por el gobierno. El presupuesto del bienestar introduce dos novedades principales:
- Por un lado, las iniciativas se deben evaluar adicionalmente con arreglo a en qué medida cumplen con las prioridades presupuestarias de bienestar. Junto al marco económico y fiscal de los presupuestos, se añaden perspectivas de evolución de bienestar, y las iniciativas se articulan identificando las necesidades de bienestar y cómo se intentan resolver.
- Por otro lado, se incentivan iniciativas interministeriales a través de comités horizontales y el diseño de paquetes presupuestarios que se inserten en las distintas prioridades. Se busca, por tanto, un proceso presupuestario más cooperativo y menos de compartimentos estancos entre los ministerios.
En cuanto a la evaluación de progreso, se establece un marco de análisis de impacto de las políticas y un esquema de seguimiento y publicación del progreso del país basado en un marco amplio que incluya las mejoras en términos de crecimiento y sostenibilidad fiscal, pero también mejoras en términos de recursos naturales, capital humano y social. En este sentido, desde la oficina de estadísticas de Nueva Zelanda se ha impulsado una nueva serie de indicadores de bienestar presente y futuro, los indicadores Aotéaora New Zeland, que incluyen mediciones sobre la cultura, el ecosistema, la gobernanza, la salud, la identidad, la seguridad, la educación o las conexiones sociales y bienestar subjetivo. Se trata de un ejercicio proactivo, porque los indicadores se han escogido con el objetivo de una medición amplia del bienestar, sin atender a la disponibilidad de datos, de forma que, en muchos casos, la primera fase será determinar cómo abordar las necesidades de datos y el diseño del indicador.
En definitiva, se trata de orientar a la política presupuestaria desde una perspectiva de mejora del bienestar. Como veíamos en el caso del presupuesto con perspectiva de género, caben las dos mismas notas frente al escepticismo: en primer lugar, que el presupuesto del bienestar no es una panacea y habrá que ver sus resultados, pero, como mínimo, tiene el importante valor de señalizar que el objetivo último de la actividad económica debe entenderse en términos de bienestar, con el consiguiente efecto positivo de goteo sobre la opinión pública y la actividad económica; y segundo, que es una carga más para el proceso presupuestario, aunque el presupuesto es un instrumento central de la política económica y su diseño en torno al bienestar es un reto deseable.
INDICADORES DE ESTÁNDARES DE VIDA
(Living Standards Framework)
Fuente: Presupuesto del bienestar de Nueva Zelanda