Tras la formación de gobierno se está acentuando el debate sobre cómo afrontar el déficit de la seguridad social y la sostenibilidad a largo plazo de las pensiones. Las reformas de 2011 y 2013 se centraron en el lado del gasto (ajustar las pensiones y su revalorización), pero la discusión política ha girado ahora del lado de los ingresos adicionales que son necesarios para apuntalar el sistema, en un debate que enfrenta a los partidarios de los impuestos versus los que proponen mayores cotizaciones sociales. Partiendo de la necesidad de asegurar unos recursos que garanticen unas pensiones dignas ‒dicho sea de paso, igual que otros objetivos para la política de gasto, como paliar la exclusión social o fortalecer la educación y la I+D+i‒, la decisión sobre cómo aumentar los ingresos debe ir más allá de las consideraciones de suficiencia y tener también en cuenta el impacto económico de nuestra estructura fiscal, que actualmente sobrecarga demasiado las cotizaciones.
La gravedad del déficit de la seguridad social, que alcanzará cifras récord en 2016 en torno al 1,7% de PIB (18.000 millones de euros), es ampliamente compartida, y en general, existe consenso en torno a la necesidad de corregir un sistema insostenible a largo plazo. En los últimos años, la iniciativa política se ha centrado en el ajuste por el lado de los gastos en pensiones. Así, la reforma de 2011 aumentó progresivamente, tanto el número de años del historial laboral para el cálculo de la pensión de 15 a 25 años (base reguladora, normalmente a más años menos pensión); como la edad de jubilación y el número de años de cotización que sirven de base para ajustar la pensión recibida (tasa de sustitución), de forma que a partir de 2027, para alcanzar el 100%, harán falta 37 años de cotización y una edad de jubilación a los 67 años.
En 2013, siguiendo las recomendaciones del Comité de Expertos se introdujeron otros dos elementos a aplicar a partir de 2019: el famoso factor de sostenibilidad ‒un coeficiente que ajusta la pensión en función de la esperanza de vida a la edad de jubilación, que obviamente es creciente, lo que reducirá las pensiones (se estima un 6,5% en 10 años)‒; y, un matemáticamente embarullado índice de revalorización de la pensión en función del equilibrio entre ingresos y gastos (que sustituye a la revalorización en función de la inflación). Por supuesto, la sostenibilidad de las pensiones dependerá de cómo evolucione el crecimiento de los trabajadores y de la productividad, variables en todo caso en las que no destacamos (tema para otro post). Si se mantiene únicamente la fuente de ingresos actual, no hacen falta medias aritméticas móviles a 11 años para saber que el poder adquisitivo de las pensiones está condenado a caer dramáticamente, teniendo en cuenta el progresivo envejecimiento de nuestra población de forma que se estima que la tasa de dependencia se situará en el 59% a partir del año 2029 ‒por cada 100 personas en edad de trabajar, habrá 59 inactivas (mayores de 65 años y menores de 16 años).
Afortunadamente, el debate político incorpora ahora también el elemento de los ingresos. El reto no debe pasar solo por ajustar las pensiones, sino también por cómo asegurar los ingresos necesarios para garantizar unas pensiones dignas. Más allá de las consideraciones de suficiencia y capacidad recaudatoria, cualquier reforma debe tener en cuenta la estructura competitiva del sistema fiscal. En este sentido, la estructura española está especialmente sesgada hacia las cotizaciones sociales si nos comparamos con los países de nuestro entorno. El cuadro refleja el peso relativo de las distintas fuentes de ingresos en un grupo de países de la UE (Eurostat).
Lo primero que llama la atención es la insuficiencia de los recursos fiscales en España. Nuestra presión fiscal (primera columna) se sitúa más de 5 puntos por debajo de la media de la UE. Aunque conocido, hay que subrayar con insistencia que España se alinea en su presión fiscal con los países de orientación liberal como el Reino Unido (y con países bálticos y de Europa del Este), y que estamos muy lejos de los países de orientación más social, por no decir a años luz de los países nórdicos (incluso por debajo de Portugal). Es difícil mantener un estado de bienestar con los actuales niveles de ingresos públicos; sí, hay que aumentar la presión fiscal.
Ahora bien, en cuanto a la estructura impositiva, España destaca por tener unas cotizaciones sociales con un peso recaudatorio especialmente alto. Las cotizaciones son fuentes de ingresos finalistas, dedicadas a las pensiones y la cobertura de desempleo, y en el caso de los países que utilizan el modelo sanitario de mutualidades o modelo Bismarck, financian también la sanidad. En los países de modelo Beveridge de Servicio Nacional de Salud como el español, la sanidad se financia principalmente a través de impuestos generales, por tanto, el peso relativo de las cotizaciones debería ser menor. Entre estos países, existe una importante diferencia entre los países nórdicos ‒con cotizaciones muy reducidas y financiación desplazada hacia los impuestos‒, y, por otro lado, España, Portugal o Italia, donde las cotizaciones sociales son la principal fuente de financiación de las pensiones (destacando su peso en España).
Las cotizaciones plantean sin embargo un problema de competitividad porque suponen un coste adicional a la producción, en este caso del factor trabajo y, en último término, afectan al nivel de empleo (también afectarían a la competitividad las cotizaciones a los robots, que encarecen el factor capital). Especialmente para países con altas tasas de desempleo como el nuestro, es más eficiente reducir la carga impositiva sobre el trabajo, lo que se conoce como cuña fiscal (cotizaciones más impuestos sobre las rentas del trabajo), desplazando la recaudación hacia otras figuras impositivas. España tiene una cuña (39,6% para un trabajador soltero con salario medio), en un punto intermedio entre los países de nuestro entorno, pero se sitúa por encima de la media de la OCDE (35,9), y estamos entre los países con mayor peso de las contribuciones a cargo del empleador.
Los candidatos hacia donde desplazar la financiación de las pensiones están tanto en los impuestos indirectos, IVA y especiales, como en los directos, especialmente sociedades (o incluso recuperar un impuesto sobre la riqueza); en los que tenemos una baja recaudación relativa, sobre todo por un problema de multiplicidad de excepciones, bonificaciones o tipos reducidos. Por ejemplo, España tiene la tasa fiscal implícita sobre el consumo más baja de la UE, con el 15% de factura fiscal sobre el consumo total, frente a una media en la UE del 20%. En el caso del IVA, se estima que tenemos el tipo efectivo medio más bajo de la UE con un 8,6% (12.4% de media en la UE). No sería una novedad, países como Alemania, Dinamarca, Francia (con un impuesto de solidaridad) o Suecia dedican recursos procedentes de impuestos a las pensiones. Una pensión básica universal de carácter no contributivo financiada con impuestos generales sería además compatible con el Pacto de Toledo.
No se trata de una política sin costes. Así, los impuestos indirectos plantean problemas de regresividad (ver este post), y las cotizaciones presentan la importante ventaja de aislar las pensiones de las vicisitudes de la aprobación anual de los presupuestos, sujetos a las prioridades del gobierno de turno. Pero, dadas nuestras altas tasas de paro y bajos salarios, las cotizaciones pueden tener efectos aún más regresivos al imponer sobrecostes a la mano de obra. Por otro lado, el aislamiento de las pensiones está en entredicho porque el actual sistema es difícilmente sostenible, aún con medidas recomendables pero insuficientes, como suspender los techos de cotización (salvo que se esté pensando en un sustancial aumento general de las cotizaciones, con el consiguiente efecto sobre la creación de empleo). Con carácter más general, como señala el informe Mirrlees, no se debe analizar cada figura impositiva de manera aislada, lo relevante es la suficiencia, eficiencia y progresividad del conjunto del sistema impositivo (y de su combinación con la política de gasto).
De acuerdo que es un lugar común decir que hacen falta más ingresos públicos (para casi todo), pero es que con una presión fiscal del 34,6% del PIB no vamos a ninguna parte.
Hola Pablo
Que % del PIB es estimado que proviene de economía sumergida?
Porque los tipos nominales españoles si están en la franja media alta de la UE…
Otro debate es la eficiencia del gasto y la correlación entre lo aportado y lo recibido como pensión. Las pensiones españolas son de las más altas de la UE en términos relativos?
Gracias Enrique. Son todas variables en las que estamos en la media europea. La economía sumergida (datos siempre sujetos a reservas por la dificultad para medirlos) se estima en España alrededor del 19%, por encima de países como Alemania, Francia, Reino Unido o nórdicos, pero en el entorno de la media europea. En pensiones relativas estamos ligeramente por encima de los promedios de la UE (figuras 1 y 8) en tasas de reemplazo observadas y en la relación entre pensión media y salario medio. Aunque el tipo general del IVA está en línea con la media europea (21%), destacamos por las múltiples excepciones y tipos reducidos, aunque se eliminen, se puede usar la tecnología para corregir los elementos de regresividad, como plantea Enrique en su post. Sobre la eficiencia y una mayor relación entre lo contribuido y lo recibido (a través de sistemas nocionales de pensiones, por ejemplo), debate más complejo, quizás para otro post, pero me parece más importante la equidad que la eficiencia, especialmente en un sistema de reparto.