El pasado 19 de febrero entró en vigor el Reglamento de la Unión Europea sobre el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Este instrumento es el principal componente del Plan de Recuperación con el que el Consejo Europeo decidió en julio pasado responder al impacto económico y social de la pandemia (para hacerse una idea del conjunto de instrumentos y sus cifras, recomiendo esto de Feás y Steinberg). Tras el debate en el Parlamento Europeo y el acuerdo con el Consejo para su aprobación formal, este texto (no excesivamente prolijo para la envergadura de lo que regula) contiene el detalle de ese primer intento de estímulo fiscal común que aborda la Unión Europea. Aunque la mayoría de los elementos del Mecanismo ya eran conocidos desde que la Comisión presentó la propuesta (y se han comentado aquí), conviene repasar cómo queda el marco en el que España y el resto de Estados Miembros va a tener que desenvolverse para ejecutar su propio Plan.
Principios y objetivos. El MRR se crea para canalizar ayuda financiera a los Estados Miembros para hacer frente a las consecuencias de la pandemia. Sus objetivos no son solo económicos (mejorar la competitividad, el potencial de crecimiento y la sostenibilidad de las finanzas públicas) sino también sociales (inclusión, empleos de calidad, igualdad de género). Se articulan en torno a seis ejes: la transición verde, la digitalización, el crecimiento inteligente, la cohesión social y territorial, la salud y la resiliencia institucional y las políticas de la generación futura, asociadas a la educación.
Distribución de los fondos por países y financiación. El MRR está dotado con 312.500 millones de euros para transferencias a los Estados Miembros (ayuda financiera no reembolsable) y hasta 350.000 millones de préstamos. Cada EM tiene asignada en el reglamento una contribución financiera máxima de transferencias, que se calcula en función de la población, la inversa de la renta per cápita, la tasa de desempleo relativa y el impacto en el PIB de la pandemia en 2020 y 2021.
Tabla 1. Transferencias por Estado Miembro
Los fondos asignados a cada EM se separan en dos tramos: el 70% que debe comprometerse en 2021-2022 y el 30% restante que se comprometerá a lo largo de 2023. En la tabla, sacada del anexo del reglamento, figuran los dos tramos y el total para España y otros EEMM. El total de transferencias a recibir por España asciende a 69.500 millones de euros a precios corrientes. Si se añaden los 12.000 millones de euros que recibiremos a través del instrumento REACT-EU (que también forma parte del NGEU como ayuda de emergencia para reforzar la salud y la educación), el total asciende a 81.500 millones de euros, un 6,6% del PIB de 2019. Estos fondos pueden complementarse además con préstamos hasta un importe máximo del 6,8% de la Renta Nacional Bruta de 2019, lo que supondría 84.700 millones de euros adicionales.
Sobre los fondos a recibir por España cabe señalar lo siguiente:
- El importe es el más elevado en términos absolutos, reflejando el impacto más negativo de la pandemia sobre la economía.
- Se trata de importes máximos, cuya recepción efectiva estará sometida a condiciones de ejecución y de política económica.
- Las transferencias tienen que comprometerse en tres años y los préstamos solo pueden solicitarse hasta agosto de 2023, aunque los proyectos podrán ejecutarse hasta el 31 de diciembre de 2026.
Estos fondos se financiarán con las emisiones de deuda que realice la Comisión Europea en nombre de la UE, una vez que los EEMM hayan ratificado la Decisión de recursos propios que establece la autorización y la garantía para que puedan realizarse las emisiones. Si se añaden las emisiones para financiar el programa SURE, la Comisión se va a convertir en uno de los principales emisores de deuda pública de la UE en los próximos tres años.
Los planes de recuperación y resiliencia. Los Estados Miembros tienen que remitir antes del 30 de abril a la Comisión Europea formalmente sus planes de recuperación y resiliencia (que, como en el caso español, ya han ido haciendo públicos en versiones preliminares), acompañados de sus planes nacionales de reformas. Los planes deben incluir el detalle de las reformas y de las inversiones previstas para alcanzar los objetivos, incluidos costes, hitos y objetivos. Tienen que contemplar los porcentajes de inversión en transición verde y en digitalización de acuerdo a los criterios establecidos en el anexo al reglamento (que fijan porcentajes para cada línea concreta de inversión). Y deben también incorporar los mecanismos para asegurar el seguimiento y el control de la ejecución de los fondos.
El procedimiento de ejecución y la condicionalidad. La Comisión tiene que evaluar, en un plazo máximo de dos meses desde su presentación, los planes de los Estados Miembros de acuerdo a unos criterios establecidos en el anexo del reglamento. Las calificaciones que resulten de la aplicación de estas directrices determinarán la propuesta que haga la Comisión al Consejo sobre la adecuación del Plan y la contribución financiera máxima para cada Estado Miembro. En la fase de ejecución, los EEMM podrán solicitar el desembolso de los fondos dos veces al año y la Comisión hará un seguimiento basándose en una serie de indicadores que debe definir antes de finales de 2021.
Como se recordará, el acuerdo al que se llegó en el Consejo Europeo de julio de 2020 incluía algunos elementos de condicionalidad para la recepción de los fondos. Así, la Comisión puede proponer al Consejo suspender el desembolso parcial o total si un Estado Miembro incumple sus compromisos en el marco de la coordinación de las políticas económicas (déficit excesivo o desequilibrios macroeconómicos) o si no está implementando las inversiones y las reformas de acuerdo a lo reflejado en el Plan. Un Estado Miembro puede plantear en el Consejo la suspensión de los desembolsos, elevando en su caso la cuestión al Consejo Europeo.
La aplicación práctica de estas medidas de condicionalidad estará muy marcada por el calendario de la recuperación económica y sus efectos sobre las reglas fiscales. Durante este 2021, dado que dichas reglas están suspendidas y que las recomendaciones específicas por países se han centrado, sobre todo, en apoyar a empresas y trabajadores y en responder de manera eficaz a la pandemia, es poco probable que la condicionalidad empiece a morder. Se aplicará ex ante sobre la calidad y detalle de los Planes de Recuperación y Resiliencia. No obstante, a partir de 2022, es muy probable que las exigencias, tanto de la Comisión como del resto de Estados Miembros, vayan concretándose, en particular para países como España. El Gobierno parece haber anticipado esta secuencia y ha incluido 27.000 millones de euros en los Presupuestos Generales del Estado para que el arranque de la ejecución del Plan impulse la recuperación económica. Así, el reto en 2021 es de organización, método y capacidad de gestión. En 2022, a ese reto se unirá el de haber puesto en marcha un programa creíble de reforma estructural y de reducción gradual del déficit público estructural.