La Comisión Europea publicó, el pasado 17 de septiembre, detalles adicionales sobre el Fondo de Recuperación y Resiliencia (FRR), basándose en el Acuerdo del Consejo Europeo de 21 de julio de 2020. ¿Qué detalles son especialmente relevantes para España?
A partir del 15 de octubre (y hasta el 30 de abril de 2021), los Estados Miembros pueden enviar a la Comisión sus planes de recuperación y resiliencia (PRR), que recogerán sus estrategias nacionales de reformas e inversiones hasta 2026. Muy importante, los objetivos de esas reformas e inversiones deben estar en línea con los del FRR (avanzar en la transición ecológica y digital, así como fortalecer las economías nacionales) y los Estados Miembros deben considerar las recomendaciones específicas comunicadas a cada país por las autoridades europeas en los últimos años, especialmente 2019 y 2020. La valoración de dichos planes por la Comisión (y su posterior aprobación por mayoría cualificada por el Consejo Europeo) se efectuará teniendo en cuenta las mencionadas recomendaciones y esa valoración es previa al desembolso de fondos.
¿Ha endurecido la Comisión el acuerdo del Consejo?
En los últimos días se ha comentado que la Comisión ha endurecido las condiciones para acceder a los fondos y ha incluido más burocracia, así como las recomendaciones de reformas no completadas en ejercicios anteriores. Si revisamos el resumen de la reunión del Consejo Europeo de 21 de julio, se expresa claramente que la valoración por la Comisión de los planes se basará en algunos criterios, entre los que destaca la “consistencia con las recomendaciones específicas a los diferentes países”. Además, se acordó que “la valoración positiva de las solicitudes de pago estará sujeta al cumplimiento satisfactorio de los objetivos e hitos relevantes (de dichos planes)”.
¿Es previsible un “suspenso” basado en el incumplimiento de esas recomendaciones? Parece que no, ya que, como vamos a ver, éstas han sido formuladas reiteradamente y, hasta el momento, aunque España no las ha cumplido satisfactoriamente, ha seguido recibiendo fondos estructurales y de inversión europeos. Generalmente, son problemas estructurales con soluciones difíciles de implantar, especialmente sin consenso político. Otra cosa es que un país proponga reformas contrarias al espíritu y la letra de los Tratados. En ese caso, sí puede haber una clara contestación de las autoridades europeas. No olvidemos que el FRR supone mutualizar riesgos entre todos los socios comunitarios.
Recomendaciones del Semestre Europeo a España
¿Qué recomendaciones ha comunicado recientemente el Consejo Europeo a España? Dejando a un lado las medidas contra la pandemia, se puede destacar que el Consejo ha recomendado a España que tome medidas destinadas a fortalecer los marcos presupuestario y de contratación pública y a preservar la sostenibilidad del sistema de pensiones. Asimismo, ve necesario que se reduzca la dualidad del mercado de trabajo (favoreciendo los contratos indefinidos); que mejore la eficacia de los servicios públicos de empleo; que se subsanen las deficiencias en la cobertura de las prestaciones por desempleo; y que se mejore el apoyo a las familias, en especial las prestaciones a los colectivos más vulnerables. Con respecto a la educación, es necesario reducir el abandono escolar y que el sistema educativo suministre las capacidades demandadas en el mercado laboral. La inversión pública debe centrarse en el fomento de la innovación; en la eficiencia energética; en la mejora de las infraestructuras ferroviarias para el transporte de mercancías; y en la ampliación de las interconexiones energéticas con el resto de la Unión. Por último, hay que garantizar el cumplimiento de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, mejorando la cooperación entre las Administraciones.
Como puede verse, las recomendaciones intentan solucionar los problemas estructurales básicos de la economía española. La recuperación de nuestra economía y su resiliencia no van a depender sólo de la ejecución exitosa de proyectos financiados por la Unión, sino de la puesta en marcha de reformas de calado que mejoren nuestras tradicionales vulnerabilidades. Por tanto, aunque no haya condicionalidad específica para este mecanismo financiero, eso no significa que no haya una condicionalidad general (reformas estructurales, consolidación presupuestaria a medio y largo plazo, etc.) que debemos cumplir, especialmente, porque acabará beneficiando a todos los ciudadanos.
El desarrollo económico depende mucho de la calidad de las instituciones y del buen funcionamiento de los mercados. La eficacia de los programas europeos va ligada a la eliminación de obstáculos a la inversión privada y a la mejora del ambiente en el que se desarrollan los negocios. En los documentos de la Comisión se mencionan algunos de estos obstáculos: cargas administrativas excesivas para la puesta en marcha de negocios, falta de determinadas cualificaciones en la oferta de trabajo, sistema impositivo alto y complejo, legislación sectorial restrictiva y lentitud de los procedimientos judiciales. En consecuencia, el éxito de los PRR dependerá de que consigamos eliminar dichos obstáculos. Si lo logramos, tendremos una amplia financiación pública que, además, actuará como palanca para la participación de dinero privado en la consecución de los objetivos de recuperación.
Sectores preferentes
Si nos adentramos en los detalles de los PRR, la Comisión Europea recomienda incidir en las siguientes áreas: desarrollo de tecnologías limpias, con aplicación preferente a algunos sectores, por ejemplo, transporte; mayor uso de energías renovables y mejora de la eficiencia energética de edificios públicos y privados; despliegue de servicios de banda ancha a todos los hogares, incluyendo redes de fibra y 5G; digitalización de los servicios públicos, incluyendo el sistema judicial y de salud; incremento de las capacidades de archivo de datos en la nube y desarrollo de procesadores más potentes e innovadores; y reformas de los sistemas educativos para fomentar el desarrollo de capacidades digitales. La Comisión recomienda incluso porcentajes de gasto en algunos programas, por ejemplo, un mínimo del 20% de gasto en transición digital y un 37% en transición ecológica. Como se ve, la diversidad de áreas prioritarias favorece que podamos conseguir un amplio consenso nacional en la aprobación de los PRR.
Reformas e inversiones
Los PRR deben estar compuestos, de forma consistente, de reformas e inversiones. Por ejemplo, el cumplimiento de algunos objetivos verdes requiere de inversiones, pero también de reformas legales, por ejemplo, una modificación de los incentivos medioambientales que generan la imposición sobre vehículos y carburantes. Asimismo, son necesarias reformas e inversiones para favorecer el desarrollo y uso de la inteligencia artificial, nuevas formas de computación, “blockchain”, ciberseguridad y servicios en la nube.
La gestión de los proyectos
En la elaboración de los proyectos, es importante diseñar bien sus objetivos e hitos. Estos últimos deberán ser cuantificables y asociados a un claro horizonte temporal, ya que de su cumplimiento dependerá la financiación total de cada proyecto. Recordemos que el cumplimiento de objetivos e hitos en los planes deberá contar con el visto bueno del ECOFIN y, si un Estado miembro o más observan una desviación significativa, el tema será elevado al Consejo Europeo.
Para alcanzar el ambicioso objetivo de desembolso de fondos para 2023 (70% en 2021-2022 y 30% en 2023), la Comisión recomienda centrarse en proyectos que estén en una fase avanzada de preparación. De aquí se desprende la urgencia en la preparación de proyectos. Por esta razón, la Comisión ha animado a los Estados miembros a “entablar lo antes posible un amplio diálogo político que integre a los interlocutores sociales y a todas las demás partes interesadas pertinentes en la preparación de sus planes de recuperación y resiliencia”.
También es muy importante recordar que los fondos que reciba cada Estado Miembro son adicionales a los que anualmente recibirá de los fondos estructurales y de inversión europeos, por lo que hay que asegurar la consistencia y la búsqueda de sinergias entre todos los fondos. En consecuencia, la Comisión exigirá la máxima coordinación en la gestión de los PRR y de los otros fondos europeos (tanto en la fase de planificación de programas y proyectos como en la de ejecución). Esto significa que las responsabilidades de las autoridades que intervengan en su gestión deben estar establecidas con total claridad y que habrá que nombrar una autoridad nacional, que funcionará como coordinadora tanto con las autoridades y partes interesadas nacionales como con las autoridades europeas.
La gobernanza
En las últimas semanas, se ha generado un amplio debate sobre la mejor gobernanza para la preparación, gestión y seguimiento de los PRR. Se ha propuesto la creación de una agencia independiente, una Comisaría para el Plan de Recuperación (Garicano), el liderazgo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos (CDGAE) con la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) como secretaría técnica (Sanmartín y González-Calvet), etc.
Enrique Feás, con independencia de la autoridad que se elija, propone cinco principios para mejorar la gestión del plan de recuperación. Entre ellos, destacan la flexibilidad administrativa para contratar ciertos perfiles laborales y para subcontratar algunas tareas con el sector privado.
Sobre el primer punto, hay que recordar que la elaboración y el seguimiento del Plan de Recuperación, al ejercitarse una potestad pública, deben ser realizados por funcionarios públicos. Todos los organismos públicos, incluidas las agencias, están sujetas a las limitaciones que establece la Ley anual de Presupuestos para el incremento de sus funcionarios, por lo que la flexibilidad en este terreno requeriría la aprobación de una Ley. No obstante, las normas contemplan la atribución temporal de funciones por razones de servicio, lo que permitiría transferir al órgano administrativo o agencia competente en la gestión del Plan, funcionarios de otras unidades administrativas. También contemplan las normas la contratación de personal laboral temporal, que permitiría la incorporación de perfiles técnicos, que no se consigan con la movilidad de funcionarios. Esta contratación tiene que ser autorizada por las Direcciones Generales de Costes de Personal y Función Pública.
La flexibilidad para la contratación de servicios puede parecer mayor en una agencia, pero tiene que tener dotación presupuestaria para ello. Teniendo crédito presupuestario un órgano administrativo o una agencia, las normas permiten acelerar los procedimientos de contratación de forma excepcional.
Por tanto, con voluntad política, se pueden cumplir los principios que propone E. Feás, con independencia de que la autoridad nacional sea un órgano administrativo o una agencia independiente. También parece importante, como señalan A. Sanmartín y L. González-Calvet en el artículo mencionado, “aprovechar las instituciones y los recursos ya existentes en la Administración, minimizando la creación de nuevas estructuras, con el subsiguiente ahorro de costes”.
Por sus conocimientos técnicos y larga experiencia en la gestión de fondos estructurales y de inversión europeos, y sobre todo por la urgencia en la preparación y presentación de proyectos, parece prudente que esa autoridad sea el Ministerio de Hacienda (Dirección General de Fondos Europeos). Por supuesto, con el refuerzo de personal y medios que necesite. Con dicha autoridad también se garantiza un alto nivel de neutralidad política en la gestión de los fondos. Y esto es compatible con el liderazgo que puede ejercer la CDGAE en las fases de elaboración del PRR y de su seguimiento.
Concluyendo, los importes asignados, en principio, a España del Fondo de Recuperación son cuantiosos y, además, adicionales a los tradicionales fondos estructurales y de recuperación europeos, pero no hay que olvidar que unas reformas estructurales eficaces son condición necesaria para el éxito de este proyecto. Estamos ante una gran oportunidad “transformacional”, de hacer algo que marque diferencias, que dé resultados a largo plazo, que aumente la productividad y que reduzca desigualdades. Para ello, estamos también obligados a superar los retos de diseño, selección y gestión de proyectos. De esta forma, mejoraremos sustancialmente nuestra capacidad de ejecución de gastos financiados por la Unión. Sin ello, volveremos a no utilizar buena parte del dinero europeo que nos corresponde.
Antonio Carrascosa es Economista.
Una versión resumida de este artículo fue publicada el 23 de septiembre de 2020 en el Diario Expansión (ver artículo)