¿Qué es eso de la calidad de las instituciones?

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La semana pasada, Transparencia Internacional publicaba su Índice de Percepción de la Corrupción 2016, en el que España ocupa un muy mal puesto, 41 de 176 países, en el furgón de cola de los países de la UE y en niveles de países menos desarrollados como Georgia o Costa Rica. Cronológicamente, es el primer índice de calidad institucional de un grupo más amplio que se publicará a lo largo de 2017, que (sin catastrofismos), en general, dibujan un país con una calidad institucional que está por debajo de nuestro nivel de desarrollo.

La calidad de las instituciones es un factor central para favorecer un mayor y más justo crecimiento económico. Por ejemplo, la eficiencia del proceso de inversión privada y la selección de los proyectos públicos, o el grado de competencia de la economía, dependen de la calidad de las instituciones. Forman parte de ese cajón de sastre que es la productividad total de los factores, que incluye todos los factores de crecimiento que no son ni trabajo, ni capital; principalmente, instituciones, entorno económico e innovación, investigación y desarrollo. Por eso, un mantra frecuente de la política económica es que “hace falta reformar las instituciones”, frase que se parece a la de “hacen falta más reformas estructurales”, sin que suelan ir acompañadas de mayor concreción. Este tipo de preguntas exigen ser divididas en dos, primero cuál es el diagnóstico, qué instituciones fallan; y después, cuál es la receta. Como referencia, nos centramos en el diagnóstico que ofrecen algunos de los principales indicadores internacionales sobre calidad institucional.

Como punto de partida hay que señalar que los índices internacionales utilizan distintas y muy variadas metodologías, lo que no permite que sean comparables entre sí. Tienen también importantes carencias. En este sentido, suelen descansar en encuestas con población y tamaños de muestras no necesariamente representativas (normalmente empresas o expertos), por otro lado, las encuestas son frecuentemente de naturaleza valorativa, de forma que los resultados dependen en parte de la cultura de enjuiciamiento de las instituciones, que varía entre países. Sin perjuicio de sus debilidades, los indicadores son, como mínimo, un punto de partida útil para identificar cuáles pueden ser los principales problemas institucionales en comparación con otros países.

La siguiente tabla resume varios de los principales indicadores:

Índice

(institución / fecha de publicación)

Principales elementos del índice y valoración de España.
Índice de Percepción de la Corrupción (Transparencia Internacional /enero) Grado de percepción de la corrupción en el sector público según empresarios y analistas.

España: puesto 41 de 176 países

Índice de Democracia

(The Economist / febrero)

Valora el grado de democracia atendiendo a los procesos electorales y pluralismo; las libertades civiles; el funcionamiento del gobierno; y la  participación y cultura política.

España: puesto 17 de 167. Aparece como una de las 20 democracias plenas

Índice de Libertad Económica (Heritage Foundation y The Wall Street Journal / febrero). Índice de corte neoliberal que mide libertades (ausencia de regulación) en 10 dimensiones, incluyendo derechos de propiedad, regulación laboral y empresarial, comercial, de inversión y financiera, o ausencia de corrupción.

España: 60.7 sobre 100 (media de los 176 países). Grupo de países moderadamente libres junto con Francia, Portugal o Italia.

Índice de libertad de prensa

(Reporteros sin fronteras/ abril)

Mide libertad de prensa a partir de los criterios de pluralismo, independencia, autocensura, trasparencia, infraestructura, entorno legislativo y abusos a la prensa.

España: puesto 34 de 180

Going for Growth

(OCDE / febrero)

Publicación anual que compara situación y políticas estructurales de los países de la OCDE.

España: destaca por ser el país con mayor debilidad en el mercado de trabajo. Prioriza políticas de reinserción de jóvenes y paro de larga duración.

Índice de Competitividad Global

(World Economic Forum /  septiembre)

Mide 12 pilares de competitividad, incluyendo aspectos como instituciones, infraestructuras, educación y salud, tecnología, innovación macroeconomía, o eficiencia de mercado.

España: puesto 32 de 138 países, y el 55 en el pilar de instituciones públicas y privadas

Indice de integridad pública

(European Research Centre for Anti-Corruption and State-Building/septiembre)

Valoración de 6 pilares públicos: independencia judicial, cargas administrativas, apertura comercial, transparencia presupuestaria, libertad de prensa y ciudadanía digital.

España: puesto 20 de 105. Puestos 58 en independencia del poder judicial y 50 en carga administrativas

Índice de Presupuesto Abierto

(International Budget Partnership/ septiembre, bienal)

Valoración del ciclo presupuestario y su grado de información pública.

España: puntuación de 58, sobre 100, en el grupo de países con calidad presupuestaria limitada. España débil en oportunidades que se le ofrecen al público para participar en el proceso presupuestario y en vigilancia durante la fase de implementación.

Doing Business

(Banco Mundial / octubre)

Facilidad para hacer negocios, incluyendo dimensiones como registro, electricidad, licencias, quiebra, cumplimento de contratos.

España: puesto 32 de 200 países. Puntuaciones muy bajas en permisos de apertura y construcción, y en acceso al crédito

Worldwide Governance

(Banco Mundial, quinquenal/ultimo de 2015)

Valora 6 dimensiones de gobernanza: voz y asunción de responsabilidades, estabilidad política y ausencia de violencia, eficacia administración, calidad regulatoria y de las leyes, y control de la corrupción.

España: en percentiles por debajo del 75% en calidad regulatoria, estabilidad política y control de la corrupción

En la mayoría de estos indicadores, España aparece por debajo de las principales economías de la UE, y en muchos casos, muy por debajo de los niveles que nos corresponderían de acuerdo con nuestro nivel de PIB –ocupamos el puesto 14 en el mundo en PIB nominal y el 27 en PIB per cápita–, si se tiene en cuenta que suele existir una correlación positiva entre riqueza y calidad institucional. En términos relativos a nuestro entorno, y a modo de síntesis, el con­junto de estos indicadores dibujan un entrono institucional con varios problemas: elevada corrupción (política y empresarial), baja eficiencia administrativa, baja independencia del poder judicial, pro­blemas de captura (independencia) del regulador, deficiencias en la implementación presupuestaria, altas cargas administrativas en el mercado, baja ética e independencia empresarial, baja cultura de pago de impuestos, o inestabilidad política (conflictos territoriales).

Las medidas que exigen estas carencias son muy amplias, afectan a todos los instrumentos de política económica (fiscales, regulatorios) y a los distintos sectores de la economía, y resultan difíciles de sintetizar (Going for Growth proporciona una buena  referencia). Como aproximación muy esquemática (e incompleta) al debate, se plantean dos grandes grupos de propuestas: reforma de los procedimientos y la creación de nuevas instituciones. En el primer caso, el debate se centra en aspectos como: reforzar la despo­litización e independencia de los instituciones (órganos reguladores, justicia), la transparencia y profesionalización de la licitación pública (elección política del proyecto a realizar, y técnica en su ejecución), mayor transparencia en la administración, o fuertes sanciones (aforamientos) y ejemplaridad ante la corrupción.

Sobre nuevas instituciones, el debate político actual se centra en la reforma de los órganos reguladores, con instituciones especializadas en función del objetivo: regulación de mercados, vigilancia de la competencia, protección del consumidor (incluido el financiero), además de los supervisores prudenciales. La idea es que los objetivos, y por tanto, las prácticas institucionales, son distintas y por eso deben separarse, por ejemplo, la protección del consumidor exige publicidad y muchas veces, la prudencial exige discreción, para no provocar pánicos innecesarios. En el debate hay que sopesar también cómo evitar una excesiva proliferación institucional, posibles duplicidades y los riesgos que pueden implicar los conflictos institucionales.

Así mismo, es central reformar las instituciones de vigilancia de las políticas públicas. El esquema actual (Tribunal de Cuentas, AIReF, Oficina de Recuperación y Gestión de Activos, Agencia Estatal de Evaluación de la Política Públicas y la Calidad de los Servicios) es muy débil por su elevada politización, mala definición competencial y escasos recursos. Hay que pensar en agencias más potentes, bien dotadas de recursos e independientes del gobierno, con capacidad de inspección a entes públicos y a empresas, del tipo de la Oficina Europea de Lucha con­tra el Fraude (OLAF) o las oficinas presupuestarias parlamentarias.

Muchos frentes institucionales, pero todos ellos deben ser abordados.

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3 comentarios para “¿Qué es eso de la calidad de las instituciones?

  1. Miguel Carpintero
    06/02/2017 at 18:32

    En relación a la renovación de las instituciones hay dos informes relativamente recientes y muy interesantes sobre el Tribunal de Cuentas (TCU). Uno, de 2016, realizado por la Fundación ¿Hay derecho? dónde se evidencia la falta de medios técnicos y la politización deliberada de los recursos humanos para domesticar al TCU (ver pag. 30 y ss) (http://hayderecho.com/wp-content/uploads/2016/09/FHD-AnalisisTribunalCuentas-VF.pdf) dónde por ejemplo se denuncia que en 2014 el 86% de los nombramientos se cubrió por el procedimiento de libre designación.
    El otro, de 2015, es un peer review solicitado por el propio TCU al Tribunal de Cuentas Europeo y al Portugues. Este no está colgado en la página web del TCU y ha sido cuidadosamente guardado en un cajón a pesar de no ser tan incisivo. Se puede acceder en http://www.intosaicbc.org/?s=spain

  2. Pilar
    10/02/2017 at 13:07

    Viene muy bien tener todos estos indicadores juntos sobre las fuentes internacionales que recogen factores institucionales. Sólo un apunte de algo que siempre critico cuando se publica el índice de percepción de la corrupción: siempre me da la impresión de que en los medios y en la calle se olvidan de la palabra ” percepción”. Esto es, sería interesante comprobar y probar, si fuera posible, que los países más corruptos del mundo no coinciden con aquellos donde se percibe mayor corrupción. El hecho de que salgan a la luz muchos casos de corrupción y se lleven hasta los tribunales denota ya un avance en la calidad de las instituciones del país ( transparencia, sistema judicial, control externo, otros).
    Aún así, con el ejemplo de España en la cabeza, mientras no vea o “perciba” la amenaza real de poner a los Puyol, a Chaves y Griñán, a Urdangarín, bajo las cuerdas y tras las rejas…todo será una pantomima.

  3. Andrea Lucai
    11/02/2017 at 19:55

    Gracias Miguel, muy interesantes los informes sobre el TCU.

    Pilar, muy de acuerdo, son en su mayoría indicadores basados en encuestas y percepciones, pero sí constituyen al menos un punto de partida para analizar los problemas. También coincido en la importancia del castigo/sanción dura contra la corrupción como señal disuasoria (aunque no coincido del todo con tu lista)

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