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Transformar España, sí, pero ¿cómo?

España dispondrá de casi 200.000 millones en los próximos años (150.000 de ellos provenientes del Next Generation EU) para transformar su economía y sentar las bases del crecimiento futuro. Se dice a menudo que esta es una oportunidad única, pero es mucho más que eso: es probablemente nuestra última oportunidad para decidir si España aspira a ser uno de los grandes países europeos o se conforma con quedar relegado a actor secundario durante gran parte de este siglo.

Lo que sabemos, y lo que no, del Plan de Recuperación

Los gobiernos de los Estados miembros de la Unión Europea disponen de apenas tres meses más para presentar a la Comisión Europea su Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia, condición necesaria para poder tener acceso a los fondos europeos. Aparentemente, el borrador del Plan de España está muy avanzado, y desde nuestro anterior artículo, en el que planteábamos diversas cuestiones sobre su diseño y gobernanza, muchas cosas se han aclarado. Otras, por el contrario, siguen siendo una incógnita.

La revolución de la política fiscal (II): El caso de España

Tras volver a vivir en el año recién despedido la segunda crisis devastadora desde que se inició el siglo, ese cambio de paradigma del que hablábamos en la primera entrada suena a gloria. Hay esperanza, porque frente a la persistencia de la inestabilidad, la insuficiencia de demanda y la desigualdad, los Estados pueden utilizar su capacidad fiscal con mayores posibilidades de que el resultado sea una mejora genuina de bienestar social. La economía española ha sufrido ambas crisis (la de 2008-2012 y la de 2020) con particular intensidad, aunque la respuesta europea de política económica haya sido esta vez radicalmente distinta. Es normal por tanto que los aires de mayor flexibilidad y activismo fiscal nos embriaguen; pero ¿qué implicaciones tiene esta revolución en ciernes para la conducción de la política fiscal en España?

Volvamos por un momento al artículo de Furman y Summers (2020), y a cómo tratan de dar contenido operativo a su nueva visión para la política fiscal, en el caso de Estados Unidos. Proponen: i) financiar el apoyo fiscal en una situación de emergencia como la actual con déficit hasta recuperar el nivel de actividad y de empleo previo ii) aumentar la inversión pública, incidiendo en programas que, según la evidencia empírica, se auto-financian, como los programas de apoyo a la educación temprana, la investigación y parte de la infraestructura y iii) cambiar la estructura del gasto y de los impuestos para hacerlos más favorables al crecimiento y más eficientes. En este último punto, rescatan la vieja idea de Haavelmo del presupuesto equilibrado (un aumento de gasto financiado con un aumento de impuestos puede tener efecto positivo sobre el PIB sin afectar al déficit, gracias al mayor multiplicador) e inciden en la necesidad de reforzar los estabilizadores automáticos y de adoptar medidas fiscales que reduzcan la desigualdad.

Para Estados Unidos, un programa basado en estos principios supondría una expansión fiscal sostenida que en la próxima década alcanzaría el 25% del PIB de 2019 en términos acumulados. Estas inversiones financiadas con deuda harían que la ratio de deuda federal sobre el PIB alcanzara el 150%, pero mantendría el gasto real en intereses en el 1%. Ya advierten que es una receta no extrapolable a otras economías con características distintas, como es el caso de España.

Empecemos por lo más inmediato, que es la respuesta a la pandemia. La idea que se ha ido trasladando durante 2020 es que parte de la caída diferencial del PIB español se ha debido a una respuesta fiscal más tímida que la de otros gobiernos de economías avanzadas. Sin embargo, el déficit de las Administraciones Públicas va a cerrar el año con un aumento de más de ocho puntos en relación al PIB (hasta superar el 11% del PIB, según la cifra avanzada por la Ministra de Hacienda), de los cuales alrededor de un cincuenta por ciento reflejan decisiones discrecionales de apoyo a empresas y familias según la AiRef (condiciones excepcionales para ERTE, ampliación de prestaciones, reducciones de impuestos). Por otra parte, con los programas del ICO de financiación a empresas no financieras, el Estado ha asumido riesgo con el sector privado por valor de 85.000 millones de euros (más del 8% del PIB), cifra que podría ampliarse en 50.000 millones de euros con el Fondo de Apoyo a Empresas Estratégicas de la SEPI y el nuevo programa de avales para inversión del ICO. Los avales no han generado déficit en 2020 pero sí lo harán por el importe de los fallidos.

Según los datos del Fiscal Monitor de octubre de 2020 del FMI, España estaba entre los países con una respuesta fiscal más tímida. No obstante, incluyendo el uso efectivo de los avales, el apoyo fiscal a la economía en este entorno de emergencia ha sido muy notable.

Se preguntaba Blanchard hace unas semanas cuánto tardaría el nuevo paradigma de política fiscal en llegar a la Unión Europea. Curiosa pregunta, cuando la respuesta a la pandemia a través del Next Generation EU supone en sí misma un giro copernicano en la concepción de la política fiscal en Europa. Aunque se trate de un presupuesto temporal y excepcional, el NGEU tiene 3 ingredientes fundamentales que lo convierten en la respuesta de política fiscal óptima para la UE (y para España):

  • Tiene por primera vez una finalidad macroeconómica y un tamaño suficiente (4,5% del PIB de la UE) para cumplirla.
  • Financia inversión, con particular atención a la sostenibilidad y la digitalización.
  • Se financia con emisión de deuda conjunta (por parte de la Comisión Europea en nombre de la UE) a medio y largo plazo.

Así, el NGEU encarna ya una nueva visión que, por fin, muestra la voluntad de aprovechar todo el potencial de generación de beneficios económicos de una política fiscal europea común. Para España supone disponer de la posibilidad de llevar a cabo una expansión fiscal sostenida (de en torno al 6,5% del PIB en 2021-2023, sin contar los préstamos), con un coste financiero bajo y a largo plazo, centrada en inversiones adaptadas a las transformaciones que requiere la economía. Frente a esta oportunidad, casi todo el mundo entiende que la mayor prioridad de la política fiscal debe ser revitalizar la inversión pública, absorbiendo los fondos europeos y galvanizando también la inversión privada. Un excelente informe del Consejo Económico y Social recuerda que con los niveles de inversión pública de los años previos a esta crisis no se cubre la depreciación del stock de capital público.  El Plan de Recuperación, transformación y resiliencia fija un programa razonable para lograrlo y el Real Decreto Ley 36/2020, de 30 de diciembre, realiza una adaptación legal del marco administrativo que facilitará la puesta en marcha de los proyectos para la que se dispone de un período de tiempo muy ajustado.

En abril el Gobierno tendrá que enviar a Bruselas la Actualización del Programa de Estabilidad, con el detalle de la estrategia de política fiscal para los próximos años. No faltarán los apresurados que blandan la revolución de la política fiscal para reclamar la postergación de cualquier preocupación por el déficit y la deuda. Nuestra interpretación es radicalmente distinta. En este entorno y atendiendo a las proyecciones de evolución del gasto en sanidad y pensiones, lo que convendría sería definir un programa a medio plazo ambicioso para acabar con el déficit estructural de las Administraciones Públicas españolas, cuyo inicio estuviera condicionado a la superación de la pandemia. Aunque hay muchas, destacaré las tres razones siguientes:

  1. La pandemia va a acelerar la trayectoria de aumento del déficit estructural español. Algunas de las medidas de aumento de gasto o reducción de ingresos adoptadas este año pueden seguir afectando al déficit en 2021 y más adelante (la Comisión Europea estima que el déficit estructural llegará al 7,2% en 2022). Por otra parte, más allá de los recursos dedicados a reforzar la capacidad del sistema nacional de salud para luchar contra el virus, el gasto en sanidad va a aumentar muy probablemente de manera estructural. Habrá que remunerar mejor al personal sanitario (una exigencia de decencia y equidad, después de lo visto en 2020); habrá que reforzar la atención primaria y habrá que establecer un sistema de vigilancia epidemiológica más robusto. El aumento del déficit por estas dos vías se añadirá a la presión creciente del sistema de pensiones contributivas a medida que nos adentramos en esta década.
  2. Mantener el déficit estructural hace más vulnerable el Estado social. Una de las mayores ventajas de la estabilidad fiscal es disponer de capacidad de respuesta a crisis o situaciones de emergencia. Alemania ha convertido este principio en un dogma nocivo durante años, pero hay que reconocer que en 2020 ha disfrutado de los réditos de su prudencia. Nuestra ratio de deuda superará el 115% del PIB a final de año y, a pesar de que nuestro gasto de intereses en términos reales está por debajo del 2% señalado por Furman y Summers (con su método de cálculo, que toma la media de la inflación de los últimos cinco años), una perspectiva de déficits superiores al 3% hasta 2025 nos colocará en una situación vulnerable. Si se produce i) otra crisis ii) un cambio en la percepción del riesgo de nuestra deuda por parte de los inversores o iii) un nuevo giro restrictivo en la orientación mayoritaria de la política monetaria y fiscal en la UE, podemos vernos en complicaciones. Y si esos riesgos se materializan, el resultado, como ya sabemos será un recorte de la inversión pública y, posiblemente un recorte de pensiones y otros gastos sociales. La mejor garantía para el mantenimiento del Estado social es generar ingresos suficientes para financiarlo en condiciones normales y en situaciones adversas. Si no, nos exponemos a frustraciones como la que generó la creación del sistema nacional de atención a la dependencia (entonces llamado cuarto pilar del Estado del Bienestar) y la posterior imposibilidad de desarrollarlo por falta de fondos.
  3. Alimentar la tendencia a gastar sin ingresar dificultará que se aborden los problemas más graves de funcionamiento del Estado. Cualquier revolución que se produzca en la política fiscal no nos debería hacer olvidar una constante de la economía política: si es posible no subir los impuestos o recortar el gasto, el sistema tiende al déficit. España necesita inversión pública y también inversión en sanidad. Pero no será posible sostenerla si no se adoptan medidas para moderar el incremento del gasto en pensiones y elevar de manera estructural los ingresos públicos. Pero, además, necesitamos un Estado con más capacidad de gestión, más capacidad de respuesta ante crisis, más capacidad para asegurar el cumplimiento de las normas (sobre todo laborales y fiscales, pero no solo).

Durante 2020, no nos faltó dinero, ni capacidad de financiar el gasto con deuda; nos faltaron, entre otras cosas, un sistema eficaz de prevención epidemiológica, datos fiables e independientes, material sanitario, coordinación entre administraciones y disciplina para priorizar la salud sobre el resto de las cosas. El déficit no será la solución para ninguno de estos problemas, que requieren, por el contrario, reformas, concertación política y un revulsivo cívico.

 

¿Qué reformas estructurales?

Para salir de la crisis, aparte de controlar la pandemia, hacen falta tres cosas: evitar turbulencias financieras, impulsar la demanda y que el lado de la oferta responda. A las dos primeras cosas nos ayuda la Unión Europea, con la financiación de la Comisión para cubrir los ERTE, el control de la prima de riesgo con las compras de deuda del BCE y las transferencias del Fondo de Recuperación para Europa. Pero para que la oferta responda necesitaremos, además del apoyo europeo, ambición y voluntad política para acometer importantes reformas estructurales. De su nivel y profundidad dependerá que España se ponga en marcha con una economía reforzada y avance hacia el futuro o siga para siempre renqueando con muletas.

España tiene oxígeno, pero debe evitar la UCI

El Plan de Recuperación aprobado por el Consejo Europeo del pasado 21 de julio ha sido una excelente noticia, pero ha generado un optimismo que resulta poco prudente. De cara a afrontar la crisis de la COVID, si el Programa de Compras de Emergencia Pandémica (PEPP) del Banco Central Europeo ya nos insuflaba oxígeno, el Programa de Recuperación europeo nos proporciona anticoagulantes, que permiten que la sangre fluya por la economía y evite peligrosos bloqueos. Si la crisis se complica, el MEDE siempre estaría ahí para ofrecer respiración asistida, pero hemos de evitarlo a toda costa. La economía española tiene que luchar mucho por recuperarse porque, si llega a entrar en la UCI y termina requiriendo respirador, las probabilidades de salir adelante sin graves secuelas se reducen considerablemente. En Economía, como en Medicina, un diagnóstico rápido y una actuación decidida evitan muchas complicaciones posteriores.

La condicionalidad ya no es lo que era

Decía José Manuel Blecua, uno de los grandes filólogos españoles, que las palabras tienen no sólo un significado, sino también una dimensión emotiva. Es decir, las palabras son también lo que evocan.

En el ámbito económico, y por motivos históricos, el término “condicionalidad” es evocador de muchas cosas, generalmente negativas. Cuando pensamos en condicionalidad, inmediatamente nos vienen a la memoria conceptos como los de la crisis de la deuda, Grecia, troika, Fondo Monetario Internacional o ayuda ligada. Es decir, reflejos de un pasado económico en el que se cometieron algunos errores y del que, por suerte, hemos aprendido.

Cuatro reformas para la recuperación

Tras la emergencia sanitaria, llega la emergencia económica y social. La pandemia no solo va a amputar alrededor de un diez por ciento de nuestro PIB este año, sino que amenaza seriamente nuestra estabilidad y prosperidad futuras. Después de haber acarreado con denuedo la roca de la recuperación por la pendiente de la montaña, el virus nos vuelve a arrastrar ladera abajo y no sabemos dónde nos detendremos. Más allá de las medidas que se están aplicando para contener el golpe a corto plazo sobre las rentas y el empleo, la política económica española tiene que iniciar un nuevo ciclo de reformas con luces largas. Una vez conocida la propuesta de la Comisión sobre el Fondo de Recuperación, está claro que la respuesta europea esta vez nos proporciona un caparazón monetario, financiero y fiscal que nos protege mientras nos levantamos tras el golpe.

España después de la COVID-19

Parece claro que el principal problema que ha habido en España (y en otros países), además de la elevada tasa de contagio del virus, es la concentración en el tiempo de los contagiados, especialmente de aquéllos que han necesitado un tratamiento hospitalario y, sobre todo, en UCI. El temor a un colapso sanitario (que durante varias semanas se ha dado, lo que ha incrementado sustancialmente la letalidad de la pandemia) ha movido a casi todos los gobiernos a exigir un confinamiento obligatorio durante varias semanas. Las consecuencias del parón de la economía mundial van a ser devastadoras para muchos millones de personas.

Estos días ha comenzado el proceso de desconfinamiento en España, así como en la mayoría de países europeos. Este proceso llevará semanas hasta concluirse. En este artículo vamos a intentar mirar más allá, cuando se haya superado la crisis sanitaria y suponiendo que dicho proceso no va a encontrar obstáculos significativos (por ejemplo, brotes recurrentes agudos en los próximos meses).  ¿Qué podemos esperar a medio y largo plazo? ¿Volveremos sin más a la normalidad anterior?

Retos económicos de la legislatura

Los últimos cuatro años en España han estado marcados por los avatares políticos. Cuatro elecciones generales, ascenso y caída de nuevos partidos y líderes políticos, quimeras y frustraciones a cuenta de Cataluña…En política económica, el balance de este período es muy pobre. El PIB ha crecido a una tasa media del 2,6%, se ha creado empleo a buen ritmo y se ha reducido la tasa de paro. Frente a este entorno favorable, los gobiernos sucesivos, en minoría y/o en funciones, no han conseguido impulsar cambios de calado. En casos como el de las pensiones, algunos aspectos de las reformas que se habían adoptado se han suprimido al evidenciarse como políticamente insostenibles. No se sabe cuánto durará la legislatura que ahora se abre; pero por el bien de todos, este período de abulia debería tocar a su fin. Si hay alguna certeza en este año que ahora empieza es que las políticas económicas son más necesarias que nunca.

¿A quién votaría Kelvin Lancaster?

Durante mucho tiempo la Teoría de la Demanda del Consumidor partió de la premisa de que los bienes eran homogéneos –es decir, con características muy similares–, de modo que el factor más relevante en la decisión de compra era el precio. Sin embargo, es evidente que la compra de un tornillo o un kilo de harina no tiene nada que ver con la de un smartphone o un automóvil. En estos casos, el precio es importante, pero puede pesar mucho más la existencia de determinadas características o prestaciones.