Europa se enfrenta a una crisis sin precedentes, tanto por su magnitud (la Comisión espera una contracción histórica de la economía europea del 7,5% este año) como por su tipología. Y es que, a diferencia de otras crisis, la economía no se contrae por ninguna causa endógena, es decir, no cae por su propio peso, sino como consecuencia de las medidas tomadas por los gobiernos para hacer frente a la pandemia, que han tenido como consecuencia inevitable una contracción tanto de la oferta como de la demanda. Otra diferencia es que, esta vez, la UE y sus Estados miembros han sacado toda la artillería. Se ha puesto en marcha toda una batería de instrumentos (por un importe de más de 3,4 billones de euros) y es previsible que el esfuerzo se mantenga en el futuro, con la activación del Plan de Recuperación para Europa que presentó el 27 de mayo la Comisión.
No podemos obviar el hecho de que la mayor parte de la respuesta a la pandemia se ha hecho en clave nacional. Y esto responde, entre otras razones, a que no existe hoy en día un presupuesto europeo con un tamaño suficiente para dar una respuesta a nivel comunitario. Todos los países de la UE han tomado, con mayor o menor intensidad, tres tipos de medidas. Primero, aquellas dirigidas a luchar contra la pandemia, entre las que nos encontramos con las medidas de confinamiento y cierre de fronteras, es decir, aquellas que han puesto a la economía en un estado de hibernación que nunca antes habíamos vivido. De forma paralela, se han puesto en marcha diversas medidas para sostener las rentas de empresas, trabajadores y familias ante esta situación. Y ya, en un tercer grupo, tendríamos las medidas de desescalada, es decir, los pasos que se van dando para revertir las primeras medidas y avanzar de forma gradual hacia la normalidad o nueva normalidad.
En este contexto, la UE ha acompañado a sus Estados miembros a través de una flexibilización de sus normas para que esas repuestas nacionales fueran posibles. Los grandes hitos, sin duda, han sido la activación de la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento que permite a los EEMM desviarse de los objetivos presupuestarios que se aplicarían normalmente y el establecimiento de un Marco Temporal de Ayudas de Estado. Esta flexibilización ha permitido que los EEMM pongan en marcha una red de sostenimiento de rentas a través de subsidios salariales, aplazamientos y suspensiones en el pago de impuestos, ayudas o subvenciones directas, esquemas de garantías, concesión de préstamos en condiciones ventajosas y, también, recapitalizaciones de empresas en dificultad.
Pero también se ha flexibilizado la interpretación y la aplicación de las reglas prudenciales que aplican a la banca, con el objetivo de garantizar el buen funcionamiento del sistema financiero, un elemento fundamental en una crisis en la que la mayoría de los agentes económicos se enfrenta a necesidades de liquidez.
Y, por último, aunque no es una lista exhaustiva, podemos citar la flexibilización del procedimiento de compras públicas de la UE y de los EEMM que ha permitido agilizar y dar respuesta al primer problema al que se enfrentaron prácticamente todos los países que fue la falta de material sanitario, como equipos de protección, mascarillas o respiradores.
Además de flexibilizar, a nivel comunitario se ha tratado de poner orden en la vorágine de medidas nacionales, que han muy sido dispares, con el objetivo de alcanzar un mínimo común denominador y cierta coordinación para evitar disrupciones en el proyecto europeo. Así, hemos visto en los últimos meses proliferar guías, recomendaciones, planes o estrategias coordinadas en muchos ámbitos. Por citar un ejemplo, ante el cierre de fronteras, se ha garantizado de forma exitosa que existan corredores para permitir la libre circulación de mercancías y hoy podemos afirmar que no se han generado problemas de desabastecimiento de productos agroalimentarios, algo que era un temor en las primeras etapas de la pandemia, cuando todos acumulábamos todo tipo de productos en nuestras despensas. Además, se ha puesto en marcha un sistema de compras conjuntas, es decir, un sistema de abastecimiento común de material sanitario; se han establecido mínimos para respetar la libre circulación de trabajadores; se han establecido guías para coordinar las estrategias de salida o desescalada y planes para la vuelta a la normalidad del turismo, entre otras muchas actuaciones.
El problema al que sin duda se enfrenta Europa se deriva de que la potencia y el margen presupuestario para hacer frente a la crisis y para retomar la senda de la recuperación no son los mismos para todos los EEMM. Este hecho puede llevar no sólo a que la recuperación no sea simétrica sino también a que se generen distorsiones en el mercado único, que es el gran “tesoro” del proyecto europeo.
Evidentemente, si unos países están en disposición de, primero, mantener rentas y, después, poner en marcha mecanismos de recuperación en mayor medida que otros (máxime cuando incluimos aquí la posibilidad de realizar inyecciones de capital en empresas), se rompe el level playing field, y se pone en jaque el mercado único.
Por ese motivo, se ha puesto en marcha una batería de medidas para sostener rentas y mantener la liquidez durante la crisis, esta vez en clave europea:
En un plazo muy breve de tiempo se ha aprobado la Iniciativa de Inversión de respuesta al coronavirus (CRII) y la Iniciativa +, que complementa a la anterior (CRII+) que permiten movilizar de forma inmediata aquellos recursos del presupuesto comunitario que no han sido gastados aún, en concreto, los recursos de fondos estructurales y de inversión. A través de esta iniciativa se han reorientado unos 37.000 millones de euros, permitiendo destinarlos a gastos relacionados con la lucha contra la pandemia. Además, se ha flexibilizado y simplificado su uso, estableciéndose, por ejemplo, la supresión de los porcentajes de cofinanciación que pasa a ser 100% europea o posibilitando las transferencias de recursos entre programas, entre fondos e incluso entre regiones.
De forma también muy rápida se ha puesto en marcha la denominada Triple red de seguridad. El primer instrumento de esta red está orientado a proteger el empleo y los trabajadores. Se trata del Instrumento de Apoyo Temporal para Mitigar los Riesgos de Desempleo en una Emergencia (SURE), a través del cual se concederán préstamos en condiciones ventajosas a los EEMM para que éstos a su vez cuenten con recursos suficientes para sostener los esquemas de protección de trabajadores y autónomos. El importe total del instrumento es de 100.000 M € que la Comisión levantará en los mercados con el respaldo del presupuesto comunitario y de 25.000 M€ de garantías de los propios Estados miembros. Para muchos, este instrumento podría ser el embrión de un sistema de reaseguro de empleo en la UE.
El segundo elemento de la triple red de seguridad serían las actuaciones para movilizar a través del BEI hasta 200.000M € para financiar empresas, especialmente pymes y midcaps.
Y finalmente, el tercer elemento sería la nueva línea de financiación precautoria del MEDE, que cuenta con 240.000M € en total y podrá destinarse a conceder préstamos en condiciones ventajosas a los EEMM, sin condicionalidad. Los fondos deben ir dirigidos, eso sí, a financiar gastos directos e indirectos sanitarios o de prevención del covid-19.
Ya en el ámbito de la política monetaria, es obligado citar la contundente respuesta del BCE, y en concreto el Programa de Compras de Emergencia Pandémica (PEPP) que prevé un importe de hasta 750.000 M € para adquirir activos públicos y privados. Además, el BCE ha ampliado la gama de activos que puede comprar (entre otros, se ha anunciado que se aceptará deuda griega) y ha flexibilizado los estándares de colateral, que pueden ser ahora de peor calidad.
Pero esto no ha hecho más que empezar. El año que viene comienza el nuevo periodo presupuestario de 7 años cuya definición es quizá una de las negociaciones más complicadas a nivel europeo. Recordemos: 27 países y una Eurocámara con 7 grupos políticos y sin mayorías claras.
A principios de este año ya se vislumbraba que sería un marco centrado en dos prioridades: una Europa verde (cuyo elemento central es el Green Deal) y una economía digital (con la Agenda digital como gran estandarte). Pero, ante la nueva realidad a la que nos enfrentamos, se suma de forma inevitable un nuevo objetivo: la recuperación de la economía europea. ¿Significa esto que habrá un trade off entre los viejos y los nuevos objetivos? No necesariamente. Las soluciones a la crisis no tienen por qué estar alejadas ni ser incompatibles con los objetivos medioambientales y de digitalización.
En cualquier caso, el eje fundamental sobre el que girará la acción europea en los próximos años será el muy esperado Plan de Recuperación y su instrumento central, el Fondo de Recuperación. Tras la ´propuesta de la Comisión comienzan formalmente unas negociaciones en las que son muchas las claves e incógnitas que habrá que dilucidar:
¿Estará dentro del del Presupuesto Europeo y del acervo comunitario?
Parece que sí, lo que permitiría el respeto de las reglas de juego europeas y que las decisiones se tomen de acuerdo con el sistema de mayorías establecido en el Consejo y respetando el principio de co-legislación.
Pero, en el caso de que las negociaciones fracasen, no podemos descartar que se avance mediante otras vías como las cooperaciones reforzadas, las soluciones exclusivas para la zona euro, o incluso a través de soluciones fuera de los Tratados (es decir, a través de acuerdos intergubernamentales, como ocurrió en el caso del MEDE, una vía que ya levantó ampollas en su día).
¿Cuál será su importe?
Llevamos ya tiempo asistiendo a un baile de cifras. De cara a las negociaciones (y de cara a entenderlas y no perderse en la ingeniería contable europea) será importante no perder de vista qué partidas se van a computar: si se contabilizará la triple red de seguridad o no, si se contabilizará sólo el nuevo fondo de recuperación o también otros instrumentos dentro del marco financiero plurianual que puedan reorientarse, si se contabilizará sólo el fresh money o también el dinero que se podría llegar a catalizar o movilizar… etc.
¿Serán préstamos, transferencias o una combinación de ambas?
Probablemente una combinación de ambas, pero hay muchas sensibilidades en este aspecto. Los denominados “países frugales” (Holanda, Suecia, Austria y Dinamarca) llevan meses defendiendo que sólo aceptarán un sistema basado en préstamos, en condiciones ventajosas, eso sí. Es decir, solidaridad en las condiciones, pero el principal lo repagaría el país que usa los fondos.
En el extremo opuesto están los países (a los que, para gran sorpresa, se unió Alemania hace unos días) que defienden que cualquier solución que implique aumentar la deuda pública de los países no será operativa.
¿Habrá condicionalidad?
Probablemente no veremos otra vez hombres de negro paseándose por los países, pero la condicionalidad es algo inherente y está desde hace años en el ADN de la UE.
¿Cuáles serán las claves de contribución?
¿Contribuirán los países en función de su PIB o se realizarán correcciones a favor de los países más afectados por el COVID 19? ¿Se crearán nuevos recursos propios para la Unión Europea, como impuestos verdes?
Y por último, ¿cuáles serán las claves de reparto?
Es imposible dilucidarlo ahora mismo.
En conclusión, si bien podemos afirmar que la respuesta europea ha sido rápida y quizá incluso podamos presumir de “lecciones aprendidas” de la crisis anterior, aún faltan instrumentos. Vuelve a quedar patente que Europa es un proyecto inacabado y que aún no cuenta con los mecanismos necesarios para responder a los shocks exógenos. Y vuelve a ser patente que en la zona euro falta una unión fiscal. En definitiva, el futuro de Europa, otra vez, en juego, algo que empieza a ser demasiado frecuente.
Gracias María, publicas una lectura muy interesante, actual, novedosa que ordena la batería de información que hemos estado recibiendo estos meses y plantea retos.
Por mi parte, comparto mi alegría al ver que volvemos a recurrir a la Unión Europea en momentos de crisis y que, como comentas y aunque sea de forma embrionaria, creamos nuevos instrumentos que avanzan hacia “una unión cada vez más estrecha”. Son los indicios de que, como hasta ahora, funciona.