La Administración Pública y sus élites

El pasado 2 de octubre Jesús Fernández-Villaverde publicó un artículo titulado “Una gran estrategia para España (II): las élites públicas”. En líneas generales, estoy muy de acuerdo con las propuestas formuladas por el profesor Fernández-Villaverde. Son propuestas muy concretas, lo que debería facilitar el debate. En este artículo sólo formularé comentarios sobre propuestas que no respalde o que considere que pueden matizarse.

1.- “Una prioridad (de la nuevo Agencia Independiente de Administración Pública) sería asegurar que la inmensa mayoría de los puestos en la Administración Pública de España, especialmente los de más alto nivel, se cubran con criterios de mérito, igualdad de oportunidades y neutralidad, “liquidando” la injerencia política que hemos sufrido desde hace décadas”.

Yo creo que ese párrafo no refleja toda la realidad de la Administración General del Estado (en adelante, AGE). Aunque luego veremos que la AGE ha abusado excepcionando el requisito de ser funcionario para ser nombrado director general, los puestos de “gestión” de alto nivel están adscritos a funcionarios del subgrupo A1. No tengo información sobre las Administraciones autonómicas.

En la AGE, el procedimiento de libre designación es utilizado, básicamente, para cubrir puestos de subdirectores generales, secretarías de alta dirección y gabinetes ministeriales. Eso es un porcentaje muy reducido del total de puestos de trabajo y, además, hay que cubrirlos con funcionarios públicos. En los gabinetes hay puestos para personal eventual (no funcionario), pero de nuevo son mínimos y finaliza su contrato cuando cesa el alto cargo.

Se comenta varias veces en el artículo el problema de injerencia política en la Administración española. Para mí hay otros problemas que son tan importantes o incluso más: falta de eficiencia, incentivos mal alineados, falta de procedimientos ágiles, insuficiente digitalización, etc. Más adelante, iremos examinándolos.

2.- “Un ministro no debe de tener la libertad de decidir quiénes son sus directores generales: los directores generales solo han de cesar por causas objetivas fiscalizadas por la AIAP”.

Aceptando la propuesta como objetivo final, hay una medida “intermedia” que es muy relevante: no convertir en regla general algo que en las leyes se estableció como excepcional, que es el nombramiento de directores generales sin cumplir el requisito de ser funcionarios. Desde hace años todos los gobiernos introducen excepciones a esa regla, existiendo en esas áreas funcionarios con un perfil adecuado. Hay ministerios (e.g. Economía y Hacienda), en los que esa regla sí se cumple.

3.- “El acceso al empleo público ha de planificarse a diez años vista”.

La planificación en el ámbito público tiene mucho sentido, ya que, de lo contrario, caemos en el cortoplacismo, es decir, una gestión pública con un horizonte temporal máximo de cuatro años (mucho menos en los últimos años). Para el empleo público, se tiende a la reposición automática de bajas, cuando realmente el ejercicio que habría que hacer es definir qué funciones debe realizar cada uno de los niveles de la Administración del Estado (gobierno central, comunidades autónomas y ayuntamientos), qué perfiles necesitamos y cuántas personas se necesitarían a medio y largo plazo para el desarrollo de esas funciones. Pero éste es un ejercicio que no consigue votos. No está en las agendas políticas y, cuando aparece, es en momentos de crisis para hablar de recortes (salariales y de efectivos).

Las ofertas de empleo se incluyen en las leyes anuales de presupuestos atendiendo a su previsible impacto en los gastos de ese año, pero, dadas las características del empleo público en España, lo que, en verdad, se está haciendo es seleccionar funcionarios para los próximos 30 años.

Por supuesto, esta planificación estaría afectada por los cambios severos en las circunstancias económicas, lo que se reflejaría en las leyes anuales de presupuestos, pero el marco general de la planificación debería ser respetado.

4.- “La gestión de recursos humanos ha de revalorizarse. Es menos común de lo deseable que los mejores funcionarios en las administraciones se centren en la gestión de talento o que las unidades de recursos humanos sean consideradas prioritarias”.

Las funciones “horizontales” o instrumentales están poco valoradas porque, a su vez, están muy compartimentadas y tienen escasísima capacidad de decisión. En una empresa, el director de recursos humanos suele estar en el comité de dirección porque es esencial que conozca el “negocio” y favorezca que las personas se alineen con la estrategia, con una buena selección, una política de incentivos, una adecuada definición de puestos de trabajo, formación, etc.

En las administraciones públicas no es así. Existen tantas unidades de personal como ministerios, organismos y entidades, cada uno con su parcela y con escasísima capacidad de decisión en las cuestiones estratégicas asociadas a la gestión de recursos humanos: selección de personal, carrera profesional, retribuciones, etc. En la AGE, todas esas competencias, además de fragmentadas, están limitadas por temas presupuestarios y, en última instancia, son decididas por el Ministerio de Hacienda

En este contexto, los mejores funcionarios de los cuerpos superiores no tienen ningún incentivo para dedicarse a los temas horizontales o instrumentales, incluso entre los cuerpos con funciones típicas más horizontales (e.g. Administradores Civiles del Estado).

5.- “Un remedio muy común a este problema de estructuras salariales —la presencia de “altos cargos” en los consejos de administración de las empresas públicas— es una mala práctica que, aun siendo menos común que hace unos años, sigue existiendo. Si tal presencia es un complemento retributivo justificado, deberíamos de incorporarlo en el salario regular”.

Aunque, en líneas generales, estoy de acuerdo, yo no demonizaría la presencia de altos cargos en los consejos de empresas públicas, siempre que esos altos cargos tengan conocimientos y experiencia para desarrollar esa función y, así, se haya valorado en un proceso de selección abierto y riguroso. Serían consejeros dominicales (representando los intereses del Estado) a los que se podrían añadir consejeros independientes.

En este tema, el aspecto fundamental es el escaso nivel retributivo de los puestos públicos de cierta responsabilidad. Se ha partido siempre de niveles relativamente bajos, pero las sucesivas congelaciones salariales han agravado el problema.

6.- “Cambios en el sistema de incentivos, que es, en demasiadas ocasiones, un mero “café para todos” fijado por la tradición o, peor aún, una recompensa a las lealtades y un castigo a los díscolos distribuidos por los “comisarios políticos”.

Es claro que el complemento de productividad no es utilizado proactivamente para mejorar la productividad y motivación de los funcionarios. Ese es el problema básico. Menos relevante es que el reparto sea realizado o no por “comisarios políticos” (en la AGE, nunca he visto eso).

El problema del sistema de incentivos es clave en las administraciones. En la teoría, las unidades administrativas tienen establecidos unos objetivos que cumplir, pero, en la práctica, no hay una evaluación rigurosa de su cumplimiento, con hitos para verificar los avances realizados e indicadores cuantitativos y cualitativos que favorezcan dicha evaluación.

Es evidente que, en principio, es más difícil evaluar el cumplimiento de los objetivos de las administraciones públicas (especialmente, de tareas más burocráticas) que los de las empresas privadas, pero hay ejemplos en otras administraciones en Europa y fuera de Europa de ejercicios de evaluación razonables. Estas dificultades intrínsecas han generado una falta clara de cultura de evaluación de la gestión pública en nuestro país.

En las administraciones públicas, los funcionarios rinden más o menos en función de su voluntad y no por la existencia de procedimientos de evaluación del desempeño o de incentivos económicos que premien a los que trabajan bien. La evaluación del desempeño de los empleados públicos sería un mecanismo formal clave para orientar su carrera profesional y una parte de su retribución. Habría que definir competencias y valorar comportamientos (incentivando no sólo el qué, sino el cómo se hacen las cosas). Se ha hablado muchas veces de su necesidad, pero nunca se ha establecido en España este procedimiento, que debe estar adaptado a las particularidades de las administraciones. Por ejemplo, la Administración europea cuenta con un ejercicio anual de evaluación del rendimiento que es un elemento básico para la reclasificación del personal.

7.- “Debemos facilitar la movilidad de funcionarios entre territorios y niveles funcionales de las administraciones públicas, para coordinar mejor los diversos escalones de gestión administrativa, compartir experiencias y crear vínculos de reciprocidad, lealtad y cooperación mutua”.

La falta de movilidad de los funcionarios, tras el traspaso de competencias a las Comunidades Autónomas, supuso tener muchos funcionarios del Estado sin funciones relevantes. En la actualidad, esa movilidad interterritorial es inexistente y es un indicador de la escasa coordinación que existe entre la AGE y la de las Comunidades Autónomas. Esto genera disfuncionalidades graves, tal y como hemos visto en la gestión de la actual pandemia. Dentro de la AGE sí hay más movilidad entre Ministerios y organismos públicos.

La movilidad es, en general, muy positiva, ya que favorece la motivación del personal, aunque resta especialización. Habría que tener en cuenta ese “trade-off” y establecer reglas objetivas y razonables de movilidad o rotación.

8.- “La Oficina de Conflicto de Intereses ahora no funciona. Carece de medios y está supeditada al poder político. Reforzar esta oficina, dotarla de recursos y garantizar su autonomía es un paso imprescindible para acabar con las “puertas giratorias” y muchas otras malas prácticas”.

No estoy seguro si el problema principal de esta Oficina es el que se expone en ese párrafo o son otros. Por ejemplo, en ocasiones, hay que interpretar unas normas reguladoras de las incompatibilidades y éstas no están claras. La Oficina aplica una normativa, pero no define la política en este ámbito.

Un elemento del concepto de “puertas giratorias” es la salida de funcionarios al sector privado. Es difícil “acabar” con dicha práctica con un mejor funcionamiento de la Oficina de Conflictos de Intereses. Las solicitudes de excedencia voluntaria están muy correlacionadas con el nivel salarial que tienen los funcionarios y el que pueden alcanzar en el sector privado. Ahí está una de las claves de ese trasvase de funcionarios. En las instituciones europeas, el sistema retributivo reduce significativamente dicha diferencia, lo que supone una salida de funcionarios al sector privado mucho menor.

 

Como conclusión, además de reconocer las excelentes propuestas del profesor Fernández-Villaverde, diríamos que gestionar lo público con objetividad y transparencia implica que el poder político debe ceder parte de su capacidad de decisión y debe autolimitarse para conseguir un bien superior para el conjunto de los ciudadanos: una administración profesional e independiente mejorará la gestión pública, lo que, a su vez, supondrá una clara mejora de la sociedad en su conjunto. Lo que hay que conseguir es que estas ideas generen votos y pasen a las agendas de los partidos políticos.

 


*Antonio Carrascosa es Técnico Comercial y Economista del Estado en excedencia. El autor agradece los valiosos comentarios realizados por Sara Ugarte y Juan Antonio Aliaga

3 comentarios a “La Administración Pública y sus élites

  1. Jesus Fernandez-Villaverde
    09/10/2020 de 17:06

    Estimado Antonio

    Gracias por los comentarios. Con muchos de ellos estoy totalmente de acuerdo y si no los trate es mas fruto de las limitaciones de espacion que de otro motivo. Por ejemplo, el tema de mantener los consejeros dominicales. De hecho, esa matizacion estaba en el primer borrador de mi articulo pero la quite al final porque se me iba de espacio mucho el articulo y es un tema que es mas dificil de explicar para el lector medio.

    Hay dos ideas que me gustaria resaltar:

    1) La AGE es la parte mas eficiente de la Administracion Publica de España. Dentre de la AGE, mi impresion (basada en muchas conversaciones) es que Economia y Hacienda son los ministerios mas eficientes. Hay muchas cosas que funcionan bien (o razonablemente bien) en Economia y Hacienda pero que funcionan mucho peor en otros sitios. Mi experiencia con la Comunidad de Madrid, por ejemplo, es muy, muy decepcionante. Por tanto quizas debemos ser cuidadosos a extrapolar la experiencia de Economia y Hacienda a otros ambitos.

    2) El tema de los “comisarios politicos”. He oido de mas de una persona (que no puedo citar) que los complementos de productividad estan siendo empleados de manera politicamente descarada en la abogacia del estado para “asegurar” que la misma se comporta como quiere el que manda. En este tema soy menos optimista.

    Muchas gracias de nuevo.

    • Antonio Carrascosa
      10/10/2020 de 13:53

      Muchas gracias Jesús por tus comentarios y, sobre todo, por tu muy sugerente artículo. Antes de todo, te comento que ahora puedes leer la versión completa de mis comentarios en el blog. Ha habido un problema y no salieron completos los comentarios 3, 4, 6 y un párrafo de conclusión.
      Estos días estamos escuchando ideas de reforma de la Administración para poder gestionar mejor los fondos europeos que tienen que llegar. Se ha dicho que se van a modificar la ley de función pública, la ley general presupuestaria, la ley de contratos, etc. De nuevo, se piensa que la Administración se reforma a golpe de BOE, sin introducir cambios institucionales y de gestión como los que tú propones o alguno que comento yo. Además, muchas veces la ley que quiere modificarse, por ejemplo, para conseguir más agilidad en los procedimientos administrativos, ya incluye cláusulas para agilizarlos, pero no se usan, por falta de propuestas técnicas para aplicar esas cláusulas o falta de voluntad política (de los altos cargos) para aprobar esas propuestas.
      Con el Fondo de Recuperación tenemos una gran oportunidad para conseguir una reforma a fondo de la Administración. Eso requeriría un gran consenso político. No podemos tener unas leyes de función pública y presupuestarias en cada legislatura (como con la educación). Además, habría que introducir reformas (tus propuestas son un muy buen punto de partida). Y, tercero, habría que canalizar muchas inversiones para la digitalización de la Administración (incluida una oferta de empleo público muy generosa con perfiles digitales y un gran esfuerzo de formación, en este ámbito, para todos los funcionarios).

  2. Javier Torres Riesco
    16/10/2020 de 12:42

    Para mí lo principal es la ausencia de incentivos: no hay ni incentivos positivos (al funcionario que aporta más valor) ni negativos (penalización al que no da palo al agua). Las plazas se reponen sin que los jefes asuman la responsabilidad de valorar si realmente son necesarias o si sería mejor dotarlas en otras áreas. Nadie renuncia a sus plantillas ya que eso es un proxy de la relevancia del departamento.
    Implantar una evaluación del desempeño, sin más, es una buena idea pero solo sobre el papel ya que en la practica los evaluadores no querrán penalizar a nadie (es lo que pasa ya hoy con el incentivo variable, que siempre es un cafe para todos). Es muy frecuente acudir al area de RRHH y pedir: a ver si me quitáis a esta persona que no da palo al agua. La respuesta de RRHH suele ser: ¿entonces por qué le diste una buena calificación en la ultima evaluación? A su vez, la respuesta suele ser: es que si le doy una mala calificación va a estar de uñas. Eso sucede tanto en la AGE como en la empresa privada, salvo que en ocasiones se fuerza a discriminar las evaluaciones. Es un tema muy polémico.
    En fin, creo que habría que pensar en sistemas internos de cobertura mas ágiles, mas basados en la competencia interna (a modo de mano invisible): las personas más capaces acabarán copando los puestos mejores, lo que requiere mas transparencia en los resultados de la gestión y políticas de remuneración mas racionales y discriminantes. Habria que repensar la estructura de puestos y su nivel de remuneracion.
    Pero me consta que no es fácil hacerlo.

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